脫歐過渡期與英國對外政策的前景

王明進

2020 年6 月29 日，歐盟與英國的談判代表團在比利時布魯塞爾出席“脫歐”后談判 新華社發

2020年1月31日晚，英國議會廣場上聚集了數千人慶祝英國“獨立”——英國正式退出歐盟。自2016年6月23日舉行脫歐公投后，英國歷經三年多的時間終于正式脫離歐盟，從此英國不再是歐盟的成員國。在脫歐的過程中，英國深受各種困擾，如社會撕裂、經濟動蕩、政黨內斗、政府垮臺等，似乎國家發展已經陷入死胡同。但首相約翰遜堅持強硬的脫歐立場，帶領保守黨贏得了2019年12月的大選，取得了下議院650個席位中的365席，獲得了壓倒性勝利，其《退出協議法案》也因此順利通過，實現了在2020年1月31日離開歐盟的諾言。但事實上，這并不意味著英國脫歐完全結束。當前，英國脫歐已經進入過渡期，英國和歐盟將就如何重塑雙方關系進行復雜而頻繁的談判，而英國與世界其他國家的關系也將重塑。

充滿不確定性的脫歐過渡期

由于《歐洲聯盟條約》第50條并沒有允許歐盟和其成員國談判雙邊之間的關系，因此只能在英國退出歐盟之后，在設置的過渡期內就雙方關系進行談判。事實上，設置過渡期就是為了避免雙方關系在轉換過程中因出現斷崖式的變化而造成經濟貿易、社會管理等方面的混亂。

英國脫歐進入過渡期后，普通民眾并未感受到根本性變化。英國仍然是歐盟單一市場、關稅同盟、歐洲安全合作安排的一部分;英國還需要繼續分攤預算，還需要繼續繳納各種費用;歐盟的法律規定（除了英國在作為歐盟成員國時做出的保留條款外）還將繼續適用于英國，英國還要繼續受歐洲法院的管轄;等等。比如，新冠肺炎疫情暴發后，歐盟領導人決定從2020年3月17日起關閉歐盟邊境，但對英國公民仍然按照歐盟的公民來對待。

然而，變化是存在的，并且是根本性的。第一，進入脫歐過渡期后，英國不再是歐盟成員國，而是成為歐盟所謂的“第三方國家”。比如，英國常駐歐盟代表被使團替代，常駐代表變成了大使。第二，在脫歐過渡期內，英國不能再參加歐盟的機構。歐洲議會中沒有了英國的議員，歐盟委員會中沒有了英國的委員，歐洲法院中沒有了英國的法官，英國沒有權利參加歐洲理事會以及與歐盟事務有關的工作組。這意味著英國試圖通過歐盟機構影響歐盟對內對外政策的渠道已經失去。第三，由于英國是“第三方國家”，此前適用于歐盟成員國的有些法律條款已經不再適用。第四，盡管英國還需要分攤歐盟的各種預算和費用，歐盟的法律規定在脫歐過渡期內仍適用英國，英國仍要接受歐洲法院的管轄，但法律基礎已經發生改變：此前是因為作為歐盟成員國，英國必須要遵守歐盟的法規，而現在則是因為《退出協議法案》規定的義務。第五，作為歐盟的成員國，英國不能與其他非歐盟國家談判新的貿易協定，因為這是歐盟委員會獨享的權能。但是，在脫歐過渡期內，英國可以與其他國家談判、簽署貿易協議。當然，這種協議只能在脫歐過渡期結束之后生效（除非得到歐盟的允許）。事實上，英國與歐盟設置過渡期有兩方面的考慮。一方面，是為了英國退出歐盟后雙方關系能夠平穩轉變，避免出現大的動蕩;另一方面，是為了提供時間，以便重塑雙邊關系以及各自與世界的關系，其中最重要的是通過談判解決英國與歐盟的關系。

在觸發《歐洲聯盟條約》第50條啟動脫歐程序之后，英國原定于2019年3月29日正式脫離歐盟，進入脫歐過渡期。但脫歐進程一拖再拖，直至約翰遜在2019年12月的大選中獲勝，英國下議院才通過《退出協議法案》。約翰遜施展極限施壓的外交手段，在《退出協議法案》中加入一條新的條款，即禁止政府申請延長脫歐過渡期。由此，英國和歐盟之間就僅剩11個月的時間來達成各項協議，并且要得到歐盟27個成員國的簽字和批準，頗具難度。

雖然約翰遜的《退出協議法案》禁止延長脫歐過渡期，但不可否認，延長脫歐過渡期的可能性仍然存在。根據英國與歐盟達成的協議，脫歐過渡期最多可以延長到英國退出歐盟的兩年時間內，也就是到2022年年底。但只能延長一次，并且是有條件的，即只能由英國和歐盟為脫歐事項建立的聯合委員會來決定。同時，由于英國繼續享受歐盟成員國的各項待遇，因此仍需要向歐盟繳納每年大約100億歐元或者更多的分攤費用。在約翰遜堅決拒絕延期的情況下，歐盟也可以主動提出延期，避免出現達不成協議的無協議脫歐情況。需要注意的是，新冠肺炎疫情的暴發，特別是當前歐洲呈現出越來越嚴峻的局面，致使重大集會紛紛被取消，英國和歐盟之間的談判也受到影響。當然，在各種現實條件不具備的情況下，強硬規定協議達成的時間與無協議脫歐并沒有差別，這是英國和歐盟雙方都竭力避免的。約翰遜拒絕延長脫歐過渡期，實際上是一種強硬態度的談判策略。因此，脫歐過渡期延長的可能性仍然存在。

在11個月的時間里完成多個領域的貿易協定談判，其可能性被歐盟高層質疑。如果脫歐過渡期內英國與歐盟的談判并不順利，那么仍然可能出現無協議脫歐的情況。當然，英國和歐盟也有可能根據戰略優先和影響大小，先就某些領域達成一個基礎協議，其他領域的談判則在以后繼續進行。

脫歐過渡期內的最重要任務是重塑英歐關系

英國加入歐盟已有47年，盡管英國是成員國中對歐盟各種條約條款提出保留意見最多的國家，但兩者的關系仍然是“剪不斷理還亂”。經過第一階段的談判，英國與歐盟已經就某些基本程序性或制度性的安排達成了共識。根據英國和歐盟設定的方案，雙方將每兩至三周進行一輪談判，在2020年6月達成“框架協議”，在2020年9月達成最終協議。然而在2020年3月5日英國和歐盟的第一輪貿易談判結束后，歐盟首席談判代表巴尼耶表示，雙方存在嚴重分歧，在年底前完成談判面臨巨大困難。

英國脫歐的核心要義在于找回自己的控制權，擺脫歐盟各種規則的限制。雖然脫離歐盟單一市場和關稅同盟意味著自主權的回歸，但也意味著要面對更多的貿易壁壘。因此，英國與歐盟都希望通過貿易談判的方式解決分歧。英國希望與歐盟的新的伙伴關系不與歐盟的規則和標準發生任何形式的對接，其不僅要退出歐洲單一市場和關稅同盟，也不希望受到歐洲法院的司法管轄。從這個意義上講，未來英國與歐盟的經貿關系只能建立在自由貿易協定的基礎上。歐盟強調如果沒有環境、勞工、稅收以及國家補貼等方面的公平競爭環境，英國就不能得到全球最大單一市場的高質量準入，這實際上強調的是歐盟的規則和標準。同時，由于英國與歐盟地理位置的臨近性以及已經形成的巨大貿易量，套用歐盟與世界上其他國家已經達成的自由貿易模式，會對今后的英歐市場準入造成限制。

英國把退出歐盟看作是重新思考其對外關系及國際地位的一次機會，英國希望更加強大、更有影響力，進而施展全球抱負。“全球英國”這一理念的核心含義是全球視野，它意味著英國為了彌補離開歐盟而失去的影響力，要更加重視與世界其他國家的雙邊關系以及與國際組織的關系。具體而言，“全球英國”理念包含四個方面的含義。第一，將自身定位為全球性大國，力爭在國際舞臺上發揮核心和引領作用。第二，在重塑英歐關系的同時，把眼光放在重塑與其他國家的關系上，即要更加積極地與非歐盟國家互動，重視發展與美國的特殊關系，重視發揮英聯邦的作用，重視發展與新興國家的關系。第三，支持基于規則的國際秩序，捍衛聯合國、世界貿易組織等國際組織的制度。第四，堅持自由貿易，倡導經濟全球化，做自由市場和自由貿易的堅定擁護者。

當前，英國已經正式退出歐盟進入脫歐過渡期，構建全球新角色已經成為舍棄既有平臺、面臨更多挑戰的必然選擇。因而，英國所面臨的不僅是重新安排與歐盟的未來關系，還包括與非歐盟成員國的關系。除了經濟關系外，還應理順政治關系，而這并不是一件容易的事情。“全球英國”理念的支持者認為，英國能夠擺脫歐盟的束縛，能夠獲得重塑對外政策的機會。但是，不能否認的是，歐盟成員國的身份擴大了英國的政治影響力，歐盟統一大市場增強了英國的經濟重要性。脫歐之后，英國將失去這一有效平臺，導致影響力下降，進而使得“全球英國”理念成為一個烏托邦圖景。

英美特殊關系是“全球英國”理念的重中之重。英國將與美國達成的自由貿易協定作為脫歐后對外政策的基石。但是，對美國來說，英國是其影響歐盟的重要渠道（這也是美國支持英國加入歐盟的原因）。因而，英國退出歐盟后，其對美國的戰略價值也明顯降低。雖然美國總統特朗普贊賞甚至鼓勵英國退出歐盟，但其是從“美國優先”的民粹主義理念出發的，與貿易保護主義、單邊主義一脈相承;而“全球英國”理念倡導的是自由貿易和經濟全球化，維護的是多邊主義和自由主義，在理念上存在著沖突。

英國試圖加強與英聯邦國家的關系，但時代早已發生變化，很多英聯邦國家認為當年英國加入歐共體是對自己的背叛和拋棄，其對外政策早已發生轉變。因而，借助英聯邦來成就“全球英國”理念，可能只是一個美麗的夢想。

當英國轉向發展與其他國家的關系時，會遇到與歐盟的競爭。當前，世界上多數國家和地區都已經與歐盟達成貿易協定。對于這些國家來說，最理想的情況是英國繼續留在歐盟單一市場，否則，已經與歐盟達成的貿易協議將限制英國公司進入這些國家的市場。

總之，英國具有較為穩定的政治外交傳統和相對強大的經濟金融實力，英國政治家以回歸世界舞臺中心的姿態確定其對外政策，在他們自己看來是合情合理的。但需要注意的是，英國退出歐盟導致其戰略價值下降，政治和經濟影響力可能會進一步降低，而蘇格蘭獨立和北愛爾蘭問題也將因脫歐而成為英國的難題。

【注：本文系教育部人文社會科學重點研究基地中國人民大學歐洲問題研究中心重大項目“退歐背景下英國與歐盟關系及其對中國的影響”（項目編號：17JJDGW013）階段性成果】

【參考文獻】

①馮存萬：《構建全球新角色：退歐框架下的英國外交評析》，《國際論壇》，2018年第4期。

②《擔憂缺錢分裂，歐盟或將拖延英國脫歐過渡期》，環球網，2020年4月1日。

③《英國“脫歐”沉思錄》，新華網，2019年3月30日。

④《英國脫歐對歐洲及世界格局的影響》，《光明日報》，2019年1月17日。

責編/孫渴? ? 美編/宋揚