養老保險全國統籌的必要性及其實現路徑

要恒

一直以來，黨中央、國務院高度重視養老保障問題。當前，我國一些地區遭遇養老保障難題，養老金支出發出預警信號。對此，中共中央、國務院印發《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，要求“完善覆蓋全民的社會保障體系。健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平。實施企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，盡快實現養老保險全國統籌，促進基本養老保險基金長期平衡”。養老保險全國統籌是確保社會保障公平性的一項重要制度，有助于逐步消除不同區域由經濟差異導致的失衡現象，實現人人公平享有基本養老保障的目標。

隨著人口老齡化進程的加快，養老金權益債務開始處于隱性負債狀態，推進養老保險全國統籌成為大勢所趨

近年來，我國人口老齡化速度大大加快，其帶來的影響尤為突出地體現在養老保障制度方面。有些地方已經將養老繳費用于現有退休人員的養老金支付，因此無法利用養老金進行投資，也就不會產生相應收益。隨著人口的老齡化、負增長，繳費人員越來越少，而享受保障的人員越來越多，養老金權益債務實際上處于隱性負債狀態。據不完全統計，我國勞動人口正在以300萬/年的速度下降，而退休人口則以1000萬/年的速度增長，這一局面讓養老金支付面臨一系列挑戰。2015年，全國僅有6省份養老金收不抵支;而到2022年，全國將有半數省份難以維持養老金收支平衡，其中個別省份的累積結余或將耗盡。面對國家養老基金不夠用等問題，一味地加大財政補貼并不是根本解決之策。加快建立基本養老保險全國統籌制度，成為我國解決人口老齡化、地區撫養比不平衡等養老保險制度突出問題的必然選擇。

養老保險全國統籌是發展大勢，有利于社會公平。早在2018年我國就提出養老保險全國統籌發展策略，希望將養老金集中收取、集中投資、集中支付，這樣既有助于提高養老金收益能力，又能夠解決不同區域養老金不平衡問題。養老保險基金結余主要集中在廣東、北京等地區，而遼寧、黑龍江等部分省份已經出現基金當期收不抵支等情況，基金運行面臨較大壓力。省際之間基金不平衡問題靠省級統籌難以解決，需要進一步提高統籌層次，在全國范圍對基金進行適度調劑。

目前，國家已經從養老保險省級統籌入手（在山東、山西、安徽等地著手實施，將在2020年全面實現養老保險省級統籌），想要經由省級統籌向全國統籌過渡，以減少不必要的社會矛盾。但是，由于突如其來的新冠肺炎疫情，各省市財政支出壓力加大，在維持養老保險力度不減的前提下，養老金面臨空前危機，不宜長期“過”而不“渡”。為此，應盡快制定養老保險省級統籌時間表、全國統籌時間表，早日實現養老金均衡發展，保障社會公平。

為實現養老保險全國統籌夯實基礎，緩解養老金支付不足的壓力

明確中央統收統支。我國現行養老金為雙軌制，主要以市級統籌為主，雖然部分地區已經開始嘗試省級統籌，但尚未形成規模效應。養老金由各省市統籌管理余缺不均，不僅導致管理成本居高不下，也難以實現養老基金互助共濟的目的。為此，應加快推進養老保險全國統籌步伐，以養老金統收統支（由中央政府統一收取、統一發放）為前提，消除區域差別、行業差別，最大限度地確保養老制度公平化發展。此外，將養老金匯聚到國家“大水池”，其用于投資經營取得的經濟收益遠高于地方政府投資行為，因而有助于緩解養老金不足的壓力。

稅務機構統一征繳。當前，社保繳費主要分為社保征收模式和稅務征收模式。相比稅務征收模式，社保征收模式存在更多缺點，時常出現企業漏繳、少繳等現象。為此，應及時調整社保繳費模式，采用稅務征收模式。雖然《深化黨和國家機構改革方案》提出稅務機構統一征繳方案，但由于要配合企業減稅降費，這一征繳方案遲遲未能全面落實。此次疫情給地方財政帶來巨大壓力，迫切要求養老保險省級統籌盡快完成過渡，為實現養老保險全國統籌夯實基礎。

持續延遲退休年限。面對嚴重的人口老齡化現象，延遲退休（2013年我國首次提出，將退休年限順延5年）成為緩解養老壓力最直接的政策。為此，可結合當前市場經濟狀況、企事業單位情況、臨近退休人員意見，繼續推行延遲退休政策。一般情況下，基本養老保險的最低繳費年限為15年（允許繳納更多年限）。由于繳費年限較短，養老金面臨巨大支出壓力。為此，應適當延長繳費年限，以提升繳費人員的退休待遇，緩解養老金支付不足的壓力。

提高基金經營能力。全國社會保障基金受人社部、財政部委托，負責經營和管理養老基金——將養老基金投入市場運營，提高養老基金收益，并將收益回饋給退休人員。目前，我國養老基金以穩健性投資運營為主。事實上，如果能夠提高養老基金的運營能力，做好投資風險分析，就有可能在保障投資穩健的基礎上增加收益。為此，全國社會保障基金應設立投資精算部，對養老基金投資進行科學化管理，搭建養老基金投資模型及風險管理系統。

統一養老繳費標準。在養老金市級統籌、省級統籌時代，不同地區根據實際經濟狀況劃分不同等級的繳費標準，區域差異明顯。隨著養老保險全國統籌時代的來臨，應制定符合國家普遍情況的繳費標準，消除區域差異。目前，人社部將社會保險費率統一降低至16%，要求高于該標準的省市進行降費處理。這有助于減少企業的負擔，使養老保險制度更加公平。但是，隨著繳費標準的降低，養老基金收益銳減4000多億元。為此，應適當調整個人繳費基數，以此均衡個人與企業的繳費負擔，保證社會保障體系的持續健康運轉。

創設替代保險制度。目前，世界諸多國家都開始興起“三支柱”養老保障體系，即除國家主導的基本養老保險外，還存在企業補充養老保險、職工個人儲蓄養老保險。相比之下，我國養老保障體系過于依賴國家主導的社會保障制度，部分家庭存在個人儲蓄養老保險，而企業補充養老保險始終處于空白。為此，應加快構建企業補充養老保險制度，構建更為均衡的養老保障體系，比如創設私人養老計劃、實施企業年金制度等，讓企業補充養老保險、職工個人儲蓄養老保險成為重要的替代性保險制度，以減輕國家養老保障的支付壓力，實現養老保障社會化發展。

【參考文獻】

①郭秀云、于麗平：《從中央調劑到全國統籌的實現路徑研究——來自養老金省級統籌的啟示》，《蘭州學刊》，2020年第5期。

②石晨曦、曾益：《養老金全國統籌“第一步”：實施中央調劑制度能改善區域間的不均衡嗎？》，《統計與信息論壇》，2020年第2期。

責編/刁娜? ? 美編/陳媛媛