中國(guó)簽證法律制度研究

陳旭磊

摘? ? 要：簽證是一個(gè)國(guó)家的授權(quán)機(jī)構(gòu)向無入境權(quán)外國(guó)人簽發(fā)的一種最重要的入境、過境和出境許可。任何國(guó)家的公民要進(jìn)入其他國(guó)家，除按照條約或協(xié)議約定可免辦簽證以外，都必須先辦理入境簽證后方可入境。中國(guó)不是傳統(tǒng)的移民國(guó)家，其簽證法律制度起步較晚。本文通過闡述中國(guó)簽證的基本概念、性質(zhì)和功能、意義及其發(fā)展趨勢(shì)，分析我國(guó)簽證法律制度的現(xiàn)狀，深入研究簽證管理機(jī)關(guān)職能設(shè)置的合理性，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，設(shè)計(jì)更加合理的普通簽證、口岸簽證及免辦簽證法律制度，完善簽證的申請(qǐng)、審理、不予簽發(fā)簽證及救濟(jì)程序，優(yōu)化簽證管理機(jī)關(guān)的職能設(shè)置。完善的簽證法律制度有利于維護(hù)國(guó)家主權(quán)，保護(hù)外國(guó)人入境、出境權(quán)，促進(jìn)國(guó)際間交流。

關(guān)鍵詞：中國(guó)簽證;簽證法律制度;完善建議

一、 中國(guó)簽證的基礎(chǔ)理論

（一）中國(guó)簽證的概念

中國(guó)簽證制度起步較晚，中國(guó)東三省交涉總署在1925年下發(fā)的《發(fā)給入境簽證辦法》可能是中國(guó)最早的簽證。簽證（visa）來源于拉丁文，原詞為“charta visa”是指被查看過的證件。1862年奧斯曼帝國(guó)簽證，是世界領(lǐng)事界公認(rèn)存世最早的實(shí)體簽證，比我國(guó)早60余年。

劉國(guó)福在《移民法》一書中對(duì)簽證的定義是：“簽證是一個(gè)國(guó)家的授權(quán)機(jī)構(gòu)向無入境權(quán)外國(guó)人簽發(fā)的一種最重要的入境、過境和出境許可”。定義中的“外國(guó)人”指沒有居住國(guó)國(guó)籍，而在一國(guó)居住的擁有其他國(guó)籍或無國(guó)籍的人。主權(quán)國(guó)家對(duì)于向外國(guó)人簽發(fā)簽證具有較大的裁量權(quán)。

（二）中國(guó)簽證的性質(zhì)

在不同的國(guó)家，簽證的性質(zhì)也不相同。在美國(guó)、日本、澳大利亞等國(guó)家簽證是持證人具備入境條件的證明。即持證人若未持簽證必然會(huì)被拒絕入境，持有簽證抵達(dá)簽證簽發(fā)國(guó)口岸準(zhǔn)備入境時(shí)，也必須要接受檢查，獲得入境許可后，方可入境。這種簽證簽發(fā)機(jī)關(guān)和邊防檢查機(jī)關(guān)雙重審查機(jī)制，更有利于維護(hù)國(guó)家安全。

我國(guó)現(xiàn)行法律未對(duì)簽證的性質(zhì)予以明確。2012年《出境入境管理法》通過對(duì)外國(guó)人入境權(quán)限制的表述，體現(xiàn)了我國(guó)簽證的性質(zhì)。外國(guó)人想要入境中國(guó)，須向出入境邊防檢查機(jī)關(guān)出示護(hù)照、簽證、國(guó)際旅行證件等，但有上述證件只是滿足了入境的條件，而非獲得入境許可。

（三）中國(guó)簽證的功能

簽證具有證明持證人具備入境、出境、過境條件的功能。其中證明持證人具備入境條件，是簽證的基本的功能之一。中國(guó)簽證同時(shí)還賦予了持證人在中國(guó)境內(nèi)居留停留一定期限的權(quán)力。持證人可以在一定的時(shí)間和空間范圍內(nèi)，在中國(guó)從事相關(guān)的活動(dòng)，根據(jù)簽證類別的不同，賦予了持證人工作、學(xué)習(xí)、探親、旅游等權(quán)力。

我國(guó)簽證有選擇的賦予了持證人一定期限的居留權(quán)。目前我國(guó)簽證賦予了Z字簽證、X1字簽證、J1字簽證、Q1字簽證、S1字簽證居留權(quán)，沒有賦予其他種類的簽證持有人居留權(quán)。

二、中國(guó)簽證的意義和發(fā)展趨勢(shì)

（一）中國(guó)簽證對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意義

我國(guó)簽證對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的意義。中國(guó)自1978年改革開放以來 ，經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，伴隨著市場(chǎng)的開放，我國(guó)簽證政策不斷優(yōu)化，吸引了越來越多的外籍人士、華人、華僑來華工作、定居、學(xué)習(xí)、旅行。我國(guó)通過不斷的完善簽證法律制度，推動(dòng)外國(guó)人才的引進(jìn)，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)貿(mào)易的蓬勃發(fā)展。

從下表的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，短期來華觀光、會(huì)議/商務(wù)、探親訪友等活動(dòng)的，共占入境外國(guó)人總數(shù)的62.5%，與2013年46.1%的數(shù)據(jù)相比較，有較大幅度的增長(zhǎng)。

簽證政策在一定程度上可以極大的促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是旅游業(yè)的發(fā)展。

（二）中國(guó)簽證的發(fā)展趨勢(shì)

深入優(yōu)化中國(guó)入境簽證政策，方便外國(guó)人入境交流即將成為一種發(fā)展趨勢(shì)。根據(jù)國(guó)家移民局2019年1月9日的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2018年通過我國(guó)72小時(shí)及144小時(shí)過境免簽政策入境的外國(guó)人，有10.1萬人次，相較于2017年增長(zhǎng)了23.9%。優(yōu)化入境簽證政策帶來的效益是有目共睹的，便利的簽證申請(qǐng)政策帶來了外國(guó)人入出境次數(shù)的大幅度增長(zhǎng)。進(jìn)一步簡(jiǎn)化簽證申請(qǐng)流程，創(chuàng)新邊檢查驗(yàn)?zāi)Ｊ剑瑑?yōu)化簽證政策成為我國(guó)簽證的發(fā)展趨勢(shì)。

通過互聯(lián)網(wǎng)在線申請(qǐng)簽證已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線申請(qǐng)簽證不僅大大提高了簽證申請(qǐng)和審批的效率，而且降低了申請(qǐng)人的申請(qǐng)成本。目前德國(guó)、法國(guó)、新加坡、馬來西亞等國(guó)家均設(shè)立了在線申請(qǐng)簽證的網(wǎng)上窗口，申請(qǐng)人可以通過網(wǎng)上提交申請(qǐng)，即可辦理入境簽證。中國(guó)簽證在線申請(qǐng)目前還尚未正式推出，但隨著中國(guó)改革開放的不斷深化和全球化的不斷發(fā)展，中外人員往來日趨頻繁，赴華簽證申請(qǐng)量急劇增加。我國(guó)開通簽證在線申請(qǐng)也必將成為一種發(fā)展趨勢(shì)。

三、 簽證類型

（一） 普通簽證

我國(guó)根據(jù)持證人的身份不同將簽證分為四類。其中外交、公務(wù)簽證簽發(fā)給因外交、公務(wù)事由入境的外國(guó)人;禮遇簽證簽發(fā)給需要被給予禮遇的外國(guó)人。前三類簽證的簽發(fā)辦法及簽發(fā)范圍均由外交部予以規(guī)定。普通簽證簽發(fā)給非外交、公務(wù)事由入境的外國(guó)人，例如因商務(wù)活動(dòng)、旅游、學(xué)習(xí)、探親、工作等事由入境。普通簽證涉及范圍廣且管理難度大，是本文研究的核心內(nèi)容，故在本文中，除非特別說明，下文中提及的“簽證”指“普通簽證”。

（二） 口岸簽證

口岸簽證是一種允許外國(guó)人先抵達(dá)口岸，然后在口岸辦理的簽證，又稱落地簽證。作為境外申請(qǐng)簽證的補(bǔ)充，口岸簽證申請(qǐng)時(shí)間短、手續(xù)簡(jiǎn)便且程序簡(jiǎn)單。我國(guó)的口岸簽證的拒簽率極低，是一種單方面給予其他國(guó)家的準(zhǔn)免簽待遇。

我國(guó)口岸可簽發(fā)M字簽證、C字簽證、Q2字簽證、F字簽證、R字簽證、團(tuán)體L字簽證、S2字簽證7類。申請(qǐng)人需要根據(jù)其申請(qǐng)的口岸簽的證類別，提供相應(yīng)的申請(qǐng)材料。

（三） 免辦簽證

免簽制度可促進(jìn)人員跨國(guó)流動(dòng)，降低跨國(guó)流動(dòng)成本。2012年《出境入境管理法》規(guī)定了外國(guó)人可免辦簽證的四個(gè)情形。一般情況下，外國(guó)人免簽入境后，只允許其停留不超過30日，停留30日以上的，需要辦理居留手續(xù)。我國(guó)的免簽制度包括單方免簽和互免簽證兩種。單方免簽主要是指過境免簽，互免簽證指依據(jù)我國(guó)與其他國(guó)家簽訂的協(xié)議，相互且對(duì)等的免除簽證的要求。截至2019年11月18日，我國(guó)與147個(gè)國(guó)家簽訂了互免簽證協(xié)定。

四、簽證的程序

（一） 簽證的申請(qǐng)程序

簽證申請(qǐng)是外國(guó)人獲得我國(guó)入境權(quán)的開始。多數(shù)駐外簽證機(jī)關(guān)的申請(qǐng)流程為在線填表、在線預(yù)約、現(xiàn)場(chǎng)預(yù)審、遞交申請(qǐng)文件、護(hù)照，按指紋、付費(fèi)等幾個(gè)步驟。其中難點(diǎn)在于簽證申請(qǐng)材料的準(zhǔn)備，2012年《出境入境管理法》對(duì)外國(guó)人申請(qǐng)辦理簽證，需要提供的材料予以明確。同時(shí)在2013年《外管條例》對(duì)外國(guó)人申請(qǐng)辦理簽證需提供的進(jìn)行了細(xì)化。

中國(guó)領(lǐng)事服務(wù)網(wǎng)關(guān)于《申請(qǐng)辦理中華人民共和國(guó)簽證須知》中詳細(xì)歸納了簽證種類申請(qǐng)人的范圍，以及外國(guó)人申請(qǐng)簽證時(shí)需要準(zhǔn)備的材料，例如：有效期6個(gè)月以上的護(hù)照、有空白簽證頁的護(hù)照原件及護(hù)照照片資料頁復(fù)印件、《中華人民共和國(guó)簽證申請(qǐng)表》、護(hù)照照片、合法停留或居留證明、原中國(guó)護(hù)照或原中國(guó)簽證等。

（二） 簽證的審理程序

審理簽證主要審查申請(qǐng)人是否符合簽發(fā)簽證的條件。簽證審理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)申請(qǐng)人申請(qǐng)簽證的不同類別，對(duì)其提交的申請(qǐng)資料進(jìn)行審理。以L字簽證為例，簽證審理機(jī)關(guān)受理后會(huì)在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)進(jìn)行審理，審理的主要內(nèi)容為有效期為6個(gè)月以上的護(hù)照、簽證申請(qǐng)表、申請(qǐng)人照片、合法停留或居留證明、往返機(jī)票訂單和酒店訂單等行程材料、中國(guó)境內(nèi)單位或者個(gè)人出具的邀請(qǐng)函件等內(nèi)容。

簽證審理機(jī)關(guān)如果認(rèn)為有必要還可以通過電話、面談、實(shí)地調(diào)查、要求補(bǔ)充材料等方式獲取其認(rèn)為必要的信息。同時(shí)2013年《外管條例》也將外國(guó)人接受面談的情形予以細(xì)化，例如進(jìn)一步核實(shí)入境事由，以及查驗(yàn)是否具有不準(zhǔn)入境記錄情形等。

（三） 不予簽發(fā)簽證及救濟(jì)程序

不予簽發(fā)簽證是簽證法律制度的重要組成部分。我國(guó)是一個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家，是否對(duì)外國(guó)人簽發(fā)簽證，屬于我國(guó)的主權(quán)行為。根據(jù)國(guó)際慣例，對(duì)不予簽發(fā)簽證的，簽證機(jī)關(guān)可以不說明理由。但世界多數(shù)國(guó)家對(duì)于不予簽發(fā)簽證均設(shè)置了完善的救濟(jì)途徑。

從立法的角度而言，2012年《出境入境管理法》規(guī)定了六種不予簽發(fā)簽證的情形，完善了1986年《外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》（2010年修訂，現(xiàn)已失效）中對(duì)于外國(guó)人不準(zhǔn)入境規(guī)定。不予簽發(fā)簽證同不準(zhǔn)入境均是對(duì)外國(guó)人入境的限制條件，但不同點(diǎn)在于，簽證簽發(fā)后仍然可以依據(jù)2012年《出境入境管理法》拒絕其入境。簽證是主權(quán)國(guó)家認(rèn)可其具備入境條件的證明，由此同外國(guó)人入境予以區(qū)分。

五、 中國(guó)簽證管理機(jī)關(guān)

我國(guó)與簽證相關(guān)的管理機(jī)構(gòu)較多，包括公安部、外交部、人力資源和社會(huì)保障部、教育部、工商局、商務(wù)部等、科學(xué)技術(shù)部（國(guó)家外國(guó)專家局），其中公安部和外交部是最主要的機(jī)構(gòu)。

（一） 外交部

外交部是我國(guó)在境外簽發(fā)外國(guó)人入境簽證的機(jī)構(gòu)，簽證簽發(fā)機(jī)關(guān)為駐外使館、領(lǐng)館或者外交部委托的其他駐外機(jī)構(gòu)。一般情況下，外國(guó)人想入境中國(guó)，應(yīng)向我國(guó)駐外簽證機(jī)關(guān)申請(qǐng)簽證。外交部還可根據(jù)出境入境管理的需要，對(duì)入境外國(guó)人的指紋等人體生物識(shí)別信息作出規(guī)定。為維護(hù)國(guó)家安全，世界各國(guó)均通過在出入境證件中增加防偽技術(shù)或融入生物識(shí)別技術(shù)等措施，加強(qiáng)對(duì)出入境的管理。根據(jù)國(guó)際法中的對(duì)等原則，我國(guó)也可在該國(guó)公民申請(qǐng)我國(guó)簽證時(shí)，留存其虹膜、指紋生物信息。實(shí)施對(duì)等措施乃國(guó)際通行做法，體現(xiàn)了國(guó)家主權(quán)原則。

（二） 國(guó)家移民管理局

2018年4月2日我國(guó)公安部成立了國(guó)家移民管理局，其組建依據(jù)是中共中央印發(fā)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》。國(guó)家移民管理局與簽證相關(guān)職責(zé)是：負(fù)責(zé)起草簽證相關(guān)的法律法規(guī)草案，建立健全簽證管理協(xié)調(diào)機(jī)制，組織實(shí)施外國(guó)人來華口岸簽證、入境許可簽發(fā)管理，以及簽證的延期換發(fā)工作。國(guó)家移民管理局內(nèi)部分“八司一委”和三個(gè)所屬事業(yè)單位。下設(shè)出入境邊防檢查、邊境管理、公安機(jī)關(guān)出入境管理三大機(jī)構(gòu)，在對(duì)外開放口岸、沿邊地區(qū)，對(duì)出入境人員和交通運(yùn)輸工具進(jìn)行管理。同時(shí)根據(jù)國(guó)家移民管理局的授權(quán)和委托在省、市、縣公安機(jī)關(guān)設(shè)立出入境管理機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對(duì)來華停留居留外國(guó)人的日常管理，口岸簽證的簽發(fā)及其他相應(yīng)證件的辦理工作。

（三） 其他職能部門

各省、自治區(qū)、直轄市公安機(jī)關(guān)出入境管理部門。其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的出入境管理工作。出入境管理部門的行政職能與國(guó)家移民管理局的“公安機(jī)關(guān)出入境管理機(jī)構(gòu)”一致，但隸屬于各省、自治區(qū)、直轄市的公安廳。從國(guó)家移民管理局的機(jī)構(gòu)職能介紹來看，出入境管理局根據(jù)國(guó)家移民管理局的授權(quán)和委托，承擔(dān)外國(guó)人來華停留居留的日常管理，簽發(fā)口岸簽證及其他相應(yīng)的證件，查處入境外國(guó)人違法犯罪活動(dòng)等工作。

人力資源和社會(huì)保障部。下設(shè)專業(yè)技術(shù)人員管理司，主要負(fù)責(zé)擬訂吸引留學(xué)人員來華工作、定居的相關(guān)制度，負(fù)責(zé)制定招聘專業(yè)技術(shù)骨干人才管理的相關(guān)政策。人力資源和社會(huì)保障部同時(shí)負(fù)責(zé)會(huì)同國(guó)家外專局制定外國(guó)人來華文件政策，全面落實(shí)外國(guó)人來華工作許可制度。

科學(xué)技術(shù)部（國(guó)家外國(guó)專家局）。科學(xué)技術(shù)部重組了原國(guó)家外國(guó)專家局的全部職能，但對(duì)外仍保留國(guó)家外國(guó)專家局的牌子。下設(shè)外國(guó)專家服務(wù)司，負(fù)責(zé)擬定外國(guó)專家管理辦法，建立外國(guó)專家服務(wù)機(jī)制。下設(shè)引進(jìn)國(guó)外智力管理司，主要負(fù)責(zé)制定引進(jìn)國(guó)外智力的相關(guān)政策，負(fù)責(zé)實(shí)施科技人才計(jì)劃工作，推動(dòng)科技人才隊(duì)伍建設(shè)等工作。

參考文獻(xiàn)：

[1]項(xiàng)讜.論簽證制度[J].國(guó)際人才交流，1991（11）：40-42.

[2]卞文璽.論完善我國(guó)簽證制度的構(gòu)想[J].云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（04）：39-44.

[3]張杰.外國(guó)人非法就業(yè)問題和應(yīng)對(duì)措施[J].法治論叢，2011（1）：76-77..

[4]王國(guó)良.出入境邊防檢查學(xué)[M].北京：中國(guó)人民公安大出版社，2011：40.

[5]劉國(guó)福等.《移民法》[M]，北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2010年，第346頁.

[6]翁里.《國(guó)際移民法理論與實(shí)踐》[M].北京：法律出版社，2000年，第59頁.