新時代縣域社會治理創新的“達川實踐”

人民論壇專題調研組

【調研背景】縣域治理是國家治理體系和治理能力現代化建設的重要組成部分。新時代我國社會主要矛盾中的不平衡不充分的發展問題，在縣域特別是中西部縣域體現明顯。四川省達州市達川區地處西部貧困地區，國家層面與自身層面不平衡不充分的發展問題交織，推動更平衡充分的發展、提升治理能力，是達川區全面建成小康社會的重點和難點。達川區圍繞著社會治理及其創新所進行的一系列制度性改革與探索，不僅提供了地方典型案例，而且可以深化與拓展人們對這一復雜政策議題領域的思考。人民論壇雜志社組織國家發改委、中共中央黨校（國家行政學院）、中國社會科學院等機構的專家學者，對達川區社會治理創新實踐進行了實地調研。

通常來講，欠發達縣域實現同等程度的發展，更加考驗機制創新能力和綜合治理水平，在資源供給匱乏、社會矛盾突出、觀念傳統落后的制約條件下，其所探索的治理經驗對全面建成小康社會、推動鄉村振興更有借鑒性。近年來，達川區結合地區實際，著力破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，創新推出了“財政因素分配法”“社會救助大平臺”“315群眾工作法”“一村一法律顧問”等工作舉措，取得了一些可推廣的經驗。

達川區社會治理的改革與探索

第一，增強機構整合，通過“進一家門、解所有難”改革，破解基層社會服務淤點堵點。社會救助是我國社會保障體系的重要組成部分，是兜住基本民生底線、保障困難群眾基本生活的基礎性制度安排。因為各種原因，不同的社會救助項目之間難免出現交叉和不協調，一部分救助對象可能重疊享受救助，另一部分救助對象則可能被遺漏。達川區實施“進一家門、解所有難”的社會救助制度改革，其基本理念和做法是，把原來分別隸屬于殘聯、紅十字會、住建局、婦聯等部門職能的共計21項政策救助事項，交給一個統一的機構“社會救助服務中心”來集中審批、撥付、依法有序處理，困難居民只需要在所在鄉鎮或社區的社會救助窗口或便民服務中心，出示身份證、申請事項表和同意信息核對授權書，即可完成所有申請手續。這一改革舉措不僅為困難居民帶來了社會救助申請上的便利，還在很大程度上遏制了社會救助各個環節可能發生的腐敗現象，緩和乃至和諧了鄉村或社區內部干群之間、居民鄰里之間的相互關系。

第二，納入法治框架，推行“315群眾工作法”，提防群眾合理訴求的“信訪化”“維穩化”。黨的十九屆四中全會再次強調依法治國的重要性。由于沒有良好的法治環境，在基層信訪不信法的情況有一定普遍性。一些本來合理的訴求或是微小矛盾，沒有在法治框架內依法解決，只得按照行政層級層層往上推，慢慢激化成信訪事件，乃至成為維穩負擔。達州區實施基于“315群眾工作法”的信訪與調解制度改革，其基本理念和做法是，把原來著力于解決已發生沖突矛盾、維護社會穩定的“維穩式”信訪接待，調整為由一個專門辦事機構“達川區群眾接待中心”負責的依法依規處理群眾信訪的常態化制度。“315群眾工作法”具體包括建立實名舉報制度、查實獎勵制度、誣告查處制度，堅持在法律和政策框架下研究解決的原則，強化該解決的必須解決到位、確有困難的幫扶到位、重點控制到位、依法處置到位、嚴格問責到位。這一改革的最大特色是以制度機制化的方式、依據國家法律與政策，面對面地解決群眾的熱點難點問題，將黨和政府的政治擔當與法治思維運用到信訪工作當中，努力“打造陽光法治信訪”。

第三，增進公共福祉，完善“財政因素分配法”，把財力向基層下沉、激發鄉鎮發展活力。公共性是政府合法性的基礎，相應的公共財政應著眼于滿足社會公共需要。如果財政因素與公共福祉不匹配，就會導致城鄉發展不平衡，基層群眾生產生活條件改善困難，鄉鎮干部不得不把主要精力放到爭取資金、跑項目上，在經費爭取、追加過程中也會滋生腐敗。達川區的“財政因素分配法”改革實踐就是把公共財政與公共需要關聯起來的舉措。“財政因素分配法”推動資金向基層傾斜，經過不斷實踐完善，逐步形成了保障類、工作類、激勵類等三類十項分配因素。實施以來，財力持續向基層下沉，確保了基層運行經費年初有預算，切實解決了基層干部服務群眾、促發展的后顧之憂，全區經濟社會各項事業加速推進。財力下沉后，鄉鎮經費保障得到極大提高，鄉鎮干部從“年初跑預算、年中跑追加、年末跑決算”的無奈中徹底解脫出來，一門心思抓脫貧、謀發展。

達川區社會治理的重要啟示

四川省達州市達川區所實施的一系列舉措，是基層社會治理領域的重要創新探索，帶來許多思考和啟示。

第一，部門協調配合，是在服務大局中謀劃工作、綜合增強治理效能的必備條件。《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 ?推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》提出：“健全部門協調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消。”這對健全部門協調配合機制，提升綜合治理效能，建設服務型政府具有現實意義。達川區“進一家門、解所有難”系列改革，往小了說是各部門間實現了信息共享、力量統籌和資源的合理調配，往大了說是克服了部門利益和本位主義，堅持在服務大局中謀劃和推動工作，以部門的協同高效配合，防止政出多門、政策效應相互抵消。在此過程中，要注意牢固樹立“一盤棋”思想，明確責任鏈條分界點、銜接點，完善部門間聯動機制，使履職更加順暢高效。

第二，以良法保善治，是從源頭上化解社會矛盾，構建新時代社會治理格局的重要保障。習近平總書記強調，要堅持在法治軌道上統籌社會力量、平衡社會利益、調節社會關系、規范社會行為、化解社會矛盾，以良法促發展、保善治，使尊法學法守法用法成為廣大人民群眾共同追求，確保社會在深刻變革中既生機勃勃又井然有序。實踐證明，法治是國家治理體系和治理能力現代化的必由之路，依法表達合理訴求是最便捷高效的維權途徑。現實中很多群眾不訴諸法律手段解決矛盾，原因往往在于執法、用法、普法方面做得不到位，無形中抬高了法治的成本。按照達川經驗，實現良法善治，要通過“助力精準脫貧·一村一法律顧問”工作，開展及時、精準、普惠、優質、高效的法律服務;常態化推行“315群眾工作法”，調動按章依規辦事的主動性，降低群眾的依法維權成本，養成良好的法治習慣。更重要的是執法環節，該解決的問題必須解決到位、該處置的必須依法處置到位、該問責的必須嚴格問責到位，真正實現法治惠民。

第三，落實共享發展，是把公共財政用于民生保障，推動基層社會治理轉型的應然之舉。共享發展是五大發展理念的歸宿，要實現發展成果由人民共享，需要有強大的財政政策和財稅體制支撐。公共財政是個人需要、公共需要、政府財政職能相統一的民主財政，從實現國家職能的財政轉變為滿足社會公共需要的財政，不僅具有基層政府財政職能轉變的實質意義，也是促進基層社會民主治理的變革方向。達川通過實施“財政因素分配法”，把更多的資源要素向基層傾斜，民生財政支出占比超過70%，切實解決上學難、就醫難、文化生活匱乏等群眾最直接、最現實的利益問題，農村居民人均可支配收入連續4年增長率超過9%。這表明，政府財政為社會公共需要負責，賦予財政以民主的性質，保障民眾的政治、經濟、社會和文化方面的權利，讓納稅人從政府享受到的公共利益大于其通過稅收轉移給政府的資源價值，才能使政府的公共性與基層公共性社會關系的建構內在地關聯起來，這具有基層社會治理轉型的本質含義。

（調研組成員：陶建群、張莉、李富強、高洪遠、魏飛）

責編/魏飛 ? ?美編/薛佳瑩