PPP模式下垃圾焚燒發電項目決策流程優化的思考

盧海宇

摘要：隨著經濟生活快速發展垃圾焚燒發電項目的投資體量巨大，但在落地過程面臨不少實際困難。PPP模式被地方政府廣泛運用于生活垃圾焚燒發電項目的融資與建設，文章針對PPP模式下的垃圾焚燒發電項目實施困難及決策過程優化進行分析。

Abstract： With the rapid development of economic life， the investment volume of waste incineration power generation projects is huge， but it faces many practical difficulties in the landing process. The PPP mode is widely used by local governments for the financing and construction of household waste incineration power generation projects. The article analyzes the difficulty in implementing the PPP mode for waste incineration power generation projects and the optimization of the decision-making process.

關鍵詞：垃圾焚燒;項目決策;鄰避效應;社會穩定風險評估

Key words： garbage incineration;project decision-making;neighbor avoidance effect;social stability risk assessment

中圖分類號：F283 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2020）19-0024-02

1 ?生活垃圾焚燒發電項目建設需求大

我國人口眾多，生活垃圾產量較大，如何高效環保地處理好生活垃圾，已成為我國城市可持續發展必須解決的問題。垃圾焚燒處理具有占用土地資源小、實現垃圾處理減量化、具有發電補貼政策等優勢，焚燒逐漸取代填埋是今后生活垃圾無害化處理的發展方向。根據規劃，到2020年，城市生活垃圾處理當中焚燒發電的比例要發展到50%以上，東部城市要發展到60%以上。

在此背景下，近年全國各地新建擴建了大量生活垃圾焚燒發電項目。根據北極星固廢網統計數據，2018年全國新在建垃圾焚燒項目166座，擬建項目201座;2018年度全國公開招標87個生活垃圾焚燒發電項目，全年新增生活垃圾（焚燒發電）處理規模9.869萬噸/日。未來若干年，我國城市生活垃圾處理會形成一個以焚燒發電為主，以衛生填埋為輔，以其他生物化處理方式為補充的生活垃圾無害化處理終端體系。

2 ?鄰避效應造成垃圾焚燒項目實施困難

盡管垃圾焚燒發電項目發展迅速，但是此類項目的建設實施過程經常會發生群眾對項目建設不滿造成的群體事件。據不完全統計，僅2018年上半年，中國已發生30余起垃圾焚燒發電項目維權互聯網輿情，演變成線下群體性抗議事件的高達19起。

這類群體性事件通常發生在垃圾焚燒發電項目的規劃選址、項目立項、項目環評等項目開工前的階段，為項目的決策實施帶來了很大阻礙。對于垃圾焚燒發電項目而言，前期工作難以開展已經是普遍認識，長達四五年的前期工作時間屢見不鮮，因為發生群體性事件導致項目暫停或者終止的也有不少。通過增加項目立項過程的公眾參與，提高決策科學性，是當前普遍認可的一種降低鄰避效應的措施。但是，現實中為了縮短項目審批時間減少公眾參與的情況也時有發生，如何提高垃圾焚燒發電項目前期工作效率同時避免群體性事件發生，有必要結合項目前期工作程序的要求進行研究。

3 ?垃圾焚燒發電PPP項目的前期工作要求

當前大部分垃圾焚燒發電項目都采用PPP模式實施，《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）指出：“所有擬采用PPP模式的項目，均要開展可行性論證。通過可行性論證審查的項目，方可采用PPP模式建設實施”。因此，新建PPP項目在招標前均要開展可行性研究報告論證審查工作。另外，PPP項目的前期工作與傳統的政府投資模式相比，增加了實施方案、財政承受能力論證和物有所值評價（以下簡稱兩評一案）等論證內容，在政府選擇社會資本方后由新的項目法人完成后續前期工作。

國家發展改革委《重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》（發改投資[2012]2492號）指出：“報送項目可行性研究報告、項目申請報告的申報文件中，應當包含對該項目社會穩定風險評估報告的意見，并附社會穩定風險評估報告”。因此，社會穩定風險評估是項目審批或核準的前提。《企業投資項目核準和備案管理條例》（國務院令第673號）指出，項目環境影響評價批復不再是項目立項核準或備案的前置條件。同時，《中華人民共和國環境影響評價法》（2018修正）第二十五條也明確：“建設項目的環境影響評價文件未依法經審批部門審查或者審查后未予批準的，建設單位不得開工建設”。

在一些垃圾焚燒發電PPP項目的實際操作中，政府部門可能會在可研及兩評一案審批后招取社會資本方，把耗時較長的環境影響評價審批工作后置，交由社會資本方實施，如圖1所示。環評審批工作后置是深化“放管服”改革，提高建設工程審批效率的有效舉措。但是，對于垃圾焚燒發電項目，社會穩定風險評估和環境影響評價兩項公參工作不能同步開展，意味著群眾在參與社會穩定風險公眾調查過程時不能掌握項目環境影響評價相關信息，可能會加深群眾對項目的不理解，增加群體事件發生的可能性。

4 ?優化垃圾焚燒發電PPP項目前期工作程序的思考

為了提高前期工作效率，同時最大限度避免群體性事件發生，促進項目順利落地，垃圾焚燒發電PPP項目的前期決策程序有兩個的優化方向：

4.1 在項目招標前開展垃圾焚燒發電項目環保公參工作

對于可能存在中等以上社會穩定風險（有部分群眾對項目有意見，可能引發矛盾沖突）的建設項目，例如垃圾焚燒發電PPP項目，項目單位在可研報告審批前，應當對社會穩定風險進行調查分析，同時應進行環評第一次公示，按規定公項目主要信息。條件允許的，在PPP項目招標前，應盡可能完成項目環境影響報告書征求意見稿全文公示工作。

把環評公參工作放在社會資本方招標前完成，在同一時間段完成了環評和穩評的公參工作，充分公示項目的相關信息，讓群眾了解項目建設對周邊環境和生活有何種正面或是負面影響，盡可能提高公眾參與程度，避免群體性事件發生，但也增加了招標前的前期工作手續。

4.2 由社會資本方同步開展穩評與環評工作

習近平總書記《在中央財經領導小組第十四次會議上的講話》（2016年12月21日）上指出：“各地在編制市縣空間規劃中，要對垃圾焚燒廠提早布局、明確廠址，破解鄰避困局”。同時，根據《中華人民共和國環境影響評價法》，“區域空間規劃編制過程中應組織進行環境影響評價，未編寫有關環境影響的篇章或者說明的規劃草案，審批機關不予審批”。因此，對于已經納入市縣空間規劃的垃圾焚燒發電PPP項目，在規劃編制階段已經進行了一定的環境影響評價工作，同時也應對社會公眾進行了公示。對于這一類垃圾焚燒發電PPP項目，可以考慮適當優化前期工作流程，在招標前只是完成可研報告技術審查，暫不開展社會穩定風險評估及環境影響評價公參工作，招取社會資本后，由社會資本按照《企業投資項目核準和備案管理條例》重新報批《項目申請報告》，辦理項目核準批復，同步按規定完成社會穩定風險評估及環境影響評價公參工作，保證在項目開工前完成所有審批。

把社會穩定風險評估工作放在社會資本方招標后完成，縮減了項目招標前的前期工程程序，但不會減少公眾參與程度，還可以借助社會資本方在項目建設運營方案、環保宣教等方面的專業性，提升公眾認可程度，避免群體性事件發生。

5 ?結束語

隨著人們使用可再生資源意識的不斷提升，會有越來越多的地方政府支持通過PPP模式下焚燒垃圾產生電力。我國政府也建立了一系列的法律和政策，來促使更有效地使用城市垃圾，推進它作為一種可再生能源而被使用，同時保護環境。

參考文獻：

[1]田爍.中國垃圾焚燒行業鄰避沖突原因與治理策略探析[J].世界環境，2018（6）.

[2]國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知（發改投資規〔2019〕1098號）.

[3]國家發展改革委.重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法（發改投資[2012]2492號）.

[4]企業投資項目核準和備案管理條例（國務院令第673號）.