海南駛向自由港： 等來三十年最好的政策和機遇

張銳

6月1日，隨著《海南自由貿易港建設總體方案》（以下簡稱《方案》）亮相，海南這顆中國南海上的明珠，以高水平對外開放的誠意與姿態，面向全球市場熠熠生輝。

在《方案》中備受關注的“零關稅”、“封關”等光環背后，有一件讓海南當地研究學者以及政府官員們既期待又感到壓力的事。

今年5月25日，全國人民代表大會常務委員會工作報告正式提出制定海南自由貿易港法。

在海南，即使是參與研究的學者也覺得當初提議單獨立“基本法”的構想太大膽，但現在這項立法提上議程的速度超過他們的預期。

“我們去年以為立法調研要2-3年。”一位參與海南發展研究的知情人士認為，雖然換了個名字，但其實是一個意思。

對當地學者及官員來說，海南自由貿易港法意味著海南可以擁有與內地其它城市不同的“獨特差異性”，實現“一制兩體”、“境內關外”，也有機會讓海南擺脫那些屢屢被詬病的“經驗教訓”。

盡管海南在過去三十年里的發展成績并不太優秀，或者用一位長期從事國際貿易研究的學者的更不客氣的說法是“連基本的市場發育都不健全”，但中央還是把最好的政策給了海南。

在海南從事航運工作十年的政府人士坦言，底子太薄了，海南洋浦港集裝箱的量連主要沿海城市的零頭都趕不上。“去年，洋浦港的集裝箱量是70萬標箱，上海是4300多萬標箱，所以我們現在的壓力也很大啊。”

遲福林是中國特色自由貿易港研究院和中國海南改革發展研究院的院長，他認為，海南過去三十年的發展成績還是很顯著的：GDP邁上1000億元臺階用了18年時間（1988-2006年），邁上2000億元臺階用了4年時間（2006年-2010年），國際旅游島上升為國家戰略的8年來（2010-2017年）則邁過了4000億元臺階。

遲福林的結論是，30年的實踐證明，海南什么時候開放的步伐快、力度大，什么時候發展就快;什么時候開放步伐緩、力度小，什么時候海南發展就慢。他反復提到，海南自由貿易港不是優惠政策而是體制突破，以及在世界面臨百年未有的大變局時刻展示中國進一步開放的堅定態度。

無論如何，海南又一次要出發了。

“過渡期”這兩年

6月1日，《方案》公布的同一天，海南海事局給中遠海運旗下的一艘運輸船“中遠海運興旺”輪簽發了《船舶國籍證書》。

這張證書的簽發淹沒在關于海南自貿港橫空出世的消息里，并沒有引起更廣泛的關注，但它實際上被視作海南自由貿易港船舶登記政策正式落地實施的標志。

“這是第一艘‘中國洋浦港籍的船，運用海南自貿港政策。”6月4日，這艘船正式舉行了簽發證書的儀式。海南洋浦經濟開發區管委會港航首席運營官王堅敏當天接受采訪時表示，這艘船在取得證書后，將在6月12日正式起航、游走全球。這對于今后洋浦港作為西部陸海新通道區域性樞紐港口的形成會有非常重要的意義。

接著，《中華人民共和國海關對洋浦保稅港區監管辦法》發布，意味著海南自由貿易港“一線放開”作為分步驟、分階段建設自由貿易港政策和制度體系的第一步，在海南洋浦保稅港區落地先行先試。

根據洋浦經濟開發區的統計數據，2019年，洋浦工業總產值855億元，占比全省39%;進出口總值407億元，占比全省45%;外貿貨物吞吐量2784噸，占比全省78%。

但參與這項工作的當地政府人士知道，這件事現在就是先拱上去做，因為大部分的配套細則都還沒有出臺。“這艘船發生第一筆業務后，稅務應該怎么做，出口退稅也還沒有實施細則、境外所得稅收的征收標準，后續配套還正在密集推進，還需要很多主管部門（協調），先落地操作才能明確。”

這與海南“以重點項目倒逼政策落實”的行動指南是一致的。2018年以來，海南在這樣的倒逼方式中先后舉行了八批次項目集中開工和簽約，累計開工項目893個、總投資4841億元，簽約項目493個、總投資4292億元。

2020年6月3日，海南省在11個重點園區舉行了掛牌儀式，作為推動海南自由貿易港建設的樣板區和試驗區。海南生態軟件園是其中之一，該園區于2007年由海南省政府與中國電子信息產業集團公司共建。2018年5月，海南騰訊生態村、中國游戲數碼港、中國智力運動產業基地已集體開工建設。

該園區的招商人士向筆者表示，過去兩年時間里，園區里入駐企業的數量一直保持著比較快的增長。2020年，他們預計園區實現收入500億元，累計稅收過100億元，這些都是為海南經濟結構調整做基礎，但產業園區的很多項目還缺少實質性的進展。

根據海南省自貿辦的統計，2019年，海南新增市場主體22.44萬戶，同比增長70.8%。新增外資企業338戶、同比增長102.4%，實際利用外資增速超過100%，總部企業累計達到33家。今年一季度，海南新增市場主體超過3.6萬戶，其中互聯網產業、現代金融服務業等領域活躍，企業新增數同比分別增長82.7%和11.1%;利用外資總額同比增長89.8%;對東盟和“一帶一路”沿線國家貨物進出口總額分別增長26.7%和18.1%。

全新的制度創新

6月1日，隨著《方案》的正式公布，海南結束了自2018年4月起至2020年初的過渡期，正式進入“對標全球”的自由貿易港探索。

《方案》明確，到2025年前的重點任務是加強海關特殊監管區域建設。在洋浦保稅港區等具備條件的海關特殊監管區域率先實行“一線”放開、“二線”管住的進出口管理制度。根據海南自由貿易港建設需要，增設海關特殊監管區域。

同時，實行部分進口商品零關稅政策。除法律法規和相關規定明確不予免稅、國家規定禁止進口的商品外，對企業進口自用的生產設備，實行“零關稅”負面清單管理;對島內進口用于交通運輸、旅游業的船舶、航空器等營運用交通工具及游艇，實行“零關稅”正面清單管理;對島內進口用于生產自用或以“兩頭在外”模式進行生產加工活動（或服務貿易過程中）所消耗的原輔料，實行“零關稅”正面清單管理;對島內居民消費的進境商品，實行正面清單管理，允許島內免稅購買。對實行“零關稅”清單管理的貨物及物品，免征進口關稅、進口環節增值稅和消費稅。清單內容由有關部門根據海南實際需要和監管條件進行動態調整。放寬離島免稅購物額度至每年每人10萬元，擴大免稅商品種類。

《方案》當中關于“零關稅”、“封關”、“海關監管特殊區域”以及“海南自由貿易港法”這些關鍵詞尤其受到關注。

“特殊稅制是一個標志性的東西。”中國（海南）改革發展研究院（以下簡稱“中改院”）經濟研究所所長匡賢明稱，這也是海南需要封關運行的原因，這樣“特殊稅制”才可以推行開，否則很難實現，而“封關”和“海關特殊監管區域”簡單來說就是“境內關外”。

他認為，從這個角色定位上看，海南和香港、澳門的定位是一樣的，就是一個“特別關稅區”。

2018年4月，《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》首次提出，賦予海南經濟特區改革開放新的使命，探索實行符合海南發展定位的自由貿易港政策。同年，中改院院長遲福林就提出，中央給海南更大開放政策，海南要從自由貿易區盡快走向自由貿易港。他認為，毫無疑問，兩者都是以投資貿易便利化、自由化為主要特征，但自由貿易港是一個“境內關外”的范疇，是全球開放水平最高的形式。

“從現在來看，中國進一步開放是既定方針，海南自由貿易港是一個大戰略、大布局下的實際行動。”匡賢明向筆者表示，早在1988年，海南建省辦經濟特區的時候就提出過“建立特別關稅區”，把海南推向國際市場，實行自由貿易港的某些政策。

“當時做了努力，也設計了相關方案，但后來由于多種原因、形勢變化，這些設想最終沒有實現。”匡賢明回憶稱，后來國際旅游島的定位雖然已經上升為國家戰略，但還是等同于國內其他地區，還是“境內關內””。

遲福林也曾公開表示，從海南30年的發展歷程看，島嶼經濟體如果沒有體制的突破，僅以優惠政策拉動發展，效果十分有限，因為政策雖然給了海南，但是權衡政策尺度的權力仍然掌握在部委。

“海南重點不是政策洼地，不是稅收洼地，是全新的制度創新。”匡賢明說，他們認為《方案》里制度設計是核心的，“不同的體制，包括稅收和金融。”

完整的路線圖

“做規劃、政策研究的，有一句行話，一分規劃九分落實。”一位長期從事粵港澳大灣區經濟研究并擔任政府經濟顧問人士，去年前往海南調研后作出保留意見的評價，從地方政府官員對政策的理解執行能力，到當地真實的開放程度來看，他認為海南還差得很遠。

“自由貿易港，首先要的就是對外開放。海南有了政策，但現在缺開路先鋒，有闖勁的，先行先試，我不敢說他們沒有，但肯定還不夠足。”他說。

“營商環境是詬病最多的。”中改院的一位學者稱，海南有海南的問題，營商環境、行政效率、產業基礎等，中央給了很多政策，但在現行體制下，政策落不了地，壓箱底。這種事太多了。反過來外界又說，你看給你這么多政策，你哪個用好了？事實上，現在各自貿試驗區也都卡在這個地方。“海南薄弱的地方，還是政策與體制之間的沖突，所以《方案》把制度設計（單獨）做了一大塊。”海南在探路，在給自己探路，也在給中國經濟往哪里發展探路。該位學者稱，自貿港選擇海南有很多原因，海南有試驗的場所，體量小又能控制風險，即使失敗了也無礙大局。對海南來說，能不能走好，取決于多方面，海南的壓力并不小。

根據《方案》給出的時間表，到2025年，海南自貿港要初步建立以貿易自由便利和投資自由便利為重點的自由貿易港政策制度體系。到2035年，要以自由、公平、法治、高水平過程監管為特征的貿易投資規則基本構建，實現貿易自由便利、投資自由便利、跨境資金流動自由便利、人員進出自由便利、運輸來往自由便利和數據安全有序流動。到本世紀中葉，全面建成具有較強國際影響力的高水平自由貿易港。

“對海南的自由貿易港有一個長期的戰略安排，這和現在自由貿易試驗區不同，自由貿易試驗區通常給出的是三到五年的短期任務。”上海財經大學自貿區研究院副院長孫元欣認為，它呈現出海南自由貿易港是一個面向未來的、總體的構想，這是非常重要的。

為什么要給出這個長期安排？他認為，一方面是體現了我們國家目前堅持開放的原則，倡導自由貿易，推進經濟全球化的態度和決心，另一方面，在當前國內外復雜背景下，長遠的安排是給企業信心，包括外資企業、國內企業、民營企業，海南自由貿易港給出了一個很完整的藍圖。

“我感覺海南也就這次機會了。我們上下是統一信心的，都還挺樂觀，只想做到，沒想做不到。”6月4日晚，海南省洋浦經濟開發區一位副局長向筆者表示。（文章來源：經濟觀察報）