迎難而進　奮力打好“十三五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃收官戰(zhàn)

吳文化

2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃收官之年。目前，雖然全國疫情防控形勢積極向好的態(tài)勢正在拓展，但由于應(yīng)對疫情擴散所采取的一系列特殊的和必要的防控措施，客觀上造成了人員和物資流動阻滯，進而使生產(chǎn)生活罹受影響，經(jīng)濟社會進入非常態(tài)運行狀態(tài)。從全局和長遠著眼，在確保短期內(nèi)打贏疫情防控攻堅戰(zhàn)的同時，適度加大財政投資和政策支持力度，積極推進全國各地區(qū)交通運輸領(lǐng)域各項工作和建設(shè)任務(wù)，力爭實現(xiàn)“十三五”規(guī)劃確定的各項目標(biāo)和任務(wù)要求，對于“十四五”開局和開啟交通強國建設(shè)新征程奠定堅實的基礎(chǔ)具有重要意義。

一、對表“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)要求，正視發(fā)展差距和短板

交通運輸作為國民經(jīng)濟體系中的基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)和重要的服務(wù)性行業(yè)，經(jīng)過數(shù)十年來的持續(xù)快速發(fā)展，其網(wǎng)絡(luò)輻射力、應(yīng)急組織力和系統(tǒng)運行韌性在本次疫情沖擊中得到充分考驗，特別是在保證全國各類物資調(diào)運和配送方面發(fā)揮了積極作用，保證了社會平穩(wěn)有序運行。但也應(yīng)該看到，交通運輸各領(lǐng)域在應(yīng)對本次疫情災(zāi)難中不同程度受到?jīng)_擊的同時，也暴露出諸多問題和短板，譬如綜合路網(wǎng)運行協(xié)調(diào)不足、交通運輸應(yīng)急保障體系不完善、交通運輸精準(zhǔn)化服務(wù)水平不高、交通物流融合新模式發(fā)展滯后、不同行政區(qū)域間交通運輸管理不協(xié)同等。從全局和長遠來看，我國綜合交通運輸體系的建設(shè)需要以《交通強國建設(shè)綱要》為統(tǒng)領(lǐng)，統(tǒng)籌考慮全國生產(chǎn)力布局優(yōu)化、區(qū)域城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展、現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)、新技術(shù)新產(chǎn)業(yè)變革以及“一帶一路”建設(shè)等的部署對交通運輸發(fā)展提出的新要求，完成“十三五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃確定的各項目標(biāo)和任務(wù)，是立足鞏固好發(fā)展基礎(chǔ)，為未來發(fā)展起好步的關(guān)鍵。

2017年2月，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”現(xiàn)代綜合交通運輸體系發(fā)展規(guī)劃》，明確提出了2016年至2020年綜合交通運輸體系發(fā)展的總體要求和主要發(fā)展目標(biāo)，從完善基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化布局、強化戰(zhàn)略支撐作用、加快運輸服務(wù)一體化進程、提升交通發(fā)展智能化水平、促進交通運輸綠色發(fā)展、加強安全應(yīng)急保障體系建設(shè)、拓展交通運輸新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)、全面深化交通運輸改革等方面提出了八項任務(wù)。規(guī)劃到2020年主要交通方式的規(guī)模預(yù)期性目標(biāo)及建設(shè)進度如表1。

從表1可以看出，“十三五”前四年，高速鐵路、城市軌道交通和高速公路建設(shè)進度快于規(guī)劃目標(biāo)，均提前一年左右完成規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)，公路網(wǎng)總規(guī)模、港口萬噸級及以上泊位和通用機場建設(shè)基本符合規(guī)劃建設(shè)進度。相比較而言，民航運輸機場數(shù)、油氣管網(wǎng)里程和鐵路營業(yè)里程三項指標(biāo)的建設(shè)進度明顯滯后于規(guī)劃目標(biāo)要求，雖然機場、管道和鐵路項目有幾年的施工建設(shè)期，通常在一個規(guī)劃期內(nèi)存在前期啟動，后期相繼竣工的現(xiàn)象，有可能趕上規(guī)劃的進度。譬如，2019年新建鐵路投產(chǎn)里程達到8489公里，明顯高于前三年的投產(chǎn)里程，完成“十三五”規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)尚可期待，但機場與管道項目建設(shè)完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)具有不小的難度。

除了考慮交通基礎(chǔ)設(shè)施總規(guī)模建設(shè)進度外，各種方式的結(jié)構(gòu)性指標(biāo)建設(shè)進度值得關(guān)注，突出的表現(xiàn)為高速鐵路、高速公路、城市軌道交通等項目受行業(yè)部門或地方政府的過度重視，發(fā)展速度比較快，而一些普通鐵路、普通公路、城際鐵路、市域鐵路等項目建設(shè)進度滯后。譬如，高速鐵路建設(shè)明顯快于普通鐵路和城際鐵路，2019年新建高速鐵路投產(chǎn)里程達到5474公里，占當(dāng)年鐵路新建投產(chǎn)里程的64.5%，一些城市群城際鐵路存在線路界定不夠明確、運營服務(wù)與城際客運需求特點不匹配以及規(guī)劃建設(shè)相關(guān)制度標(biāo)準(zhǔn)不完善等問題，城際鐵路高速化現(xiàn)象普遍存在，城際鐵路整體建設(shè)進度滯后于規(guī)劃目標(biāo)，據(jù)相關(guān)調(diào)查分析，預(yù)計2020年全國城際軌道鐵路網(wǎng)規(guī)劃完成率在七成左右，總體上看建設(shè)進展不及預(yù)期。

從交通基礎(chǔ)設(shè)施投資角度分析，按照規(guī)劃實施目標(biāo)和主要任務(wù)，預(yù)計“十三五”時期交通建設(shè)總規(guī)模約14.5萬億元，分方式投資預(yù)計規(guī)模與截至2019年末累計完成進度見表2。

從表2看出，截至2019年末，鐵路、城市軌道、公路、水運、民航機場和油氣管網(wǎng)累計投資額已達到“十三五”預(yù)計投資總規(guī)模水平，其中公路、城市軌道和鐵路投資完成進度超出進度，尤其投資規(guī)模最大的公路的投資進度明顯快于其他方式，而民航機場、油氣管網(wǎng)和水運的投資進度滯后于預(yù)期，這與前面有關(guān)機場和油氣管網(wǎng)建設(shè)進度滯后的結(jié)論基本吻合。

從綜合交通運輸體系發(fā)展的主要任務(wù)來看，多層級的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)布局建設(shè)全面展開，各類綜合交通運輸樞紐和國家物流樞紐建設(shè)穩(wěn)步實施，客貨運輸服務(wù)一體化進程加快推進，交通運輸智能化綠色化水平不斷提升，綜合運輸體系的供給保證能力明顯提高，為脫貧攻堅、長江經(jīng)濟帶、“一帶一路”、新型城鎮(zhèn)化等的實施提供了有力支撐和引領(lǐng)作用。但也應(yīng)該看到，交通運輸領(lǐng)域在供需精準(zhǔn)匹配、交通運輸新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)新模式發(fā)展等方面與規(guī)劃任務(wù)要求還存在差距和短板。交通運輸安全應(yīng)急保障體系建設(shè)更多關(guān)注于系統(tǒng)內(nèi)部的自我完善，與非常態(tài)下經(jīng)濟社會大系統(tǒng)的耦合性不強，在應(yīng)對本次全國性突發(fā)新冠病毒疫情中暴露出諸多問題。交通運輸領(lǐng)域在管理體制、市場化運行機制、投融資等一些領(lǐng)域的改革任務(wù)依然艱巨。

二、迎難而進，加大力度推進交通運輸領(lǐng)域各項工作和建設(shè)任務(wù)

2020年注定是載入史冊的特殊一年。時至第一季度行將結(jié)束之際，面對突如其來的疫情對全國范圍正常生產(chǎn)生活造成的巨大干擾，既要打贏國內(nèi)疫情防控攻堅戰(zhàn)，為盡快全面有序復(fù)工復(fù)產(chǎn)創(chuàng)造條件，又要面臨疫情在全球蔓延對我國形成的境外輸入防控壓力，應(yīng)對由此帶來全球金融貿(mào)易震蕩和供應(yīng)鏈斷裂等巨大經(jīng)濟風(fēng)險，避免對我國經(jīng)濟社會持續(xù)向好穩(wěn)定大局帶來不利影響。從歷史經(jīng)驗和社會運行規(guī)律來看，人類終將戰(zhàn)勝疫情，經(jīng)濟社會恢復(fù)正常運行后，交通運輸系統(tǒng)將會快速增長恢復(fù)常態(tài)。

從短期來看，由于全國范圍內(nèi)采取的疫情防控措施對人員和物資流動實行嚴(yán)厲限制和特殊通行政策，造成各類交通資源大量閑置，交通運輸行業(yè)各領(lǐng)域遭受巨大而慘烈的損失。自元月下旬以來，全國鐵路、公路、民航、城市公交客運量斷崖式下降，除保障民生的日常生活物資之外的貨物運輸幾乎陷于停頓，各類客運物流企業(yè)承受巨大的經(jīng)營生存壓力。由于疫情防控期間實施特殊免費通行政策，全國收費公路每天蒙受近15億元通行費收入損失。上述慘烈狀況直接波及數(shù)千萬人的就業(yè)和收入問題，進而對社會穩(wěn)定以及金融系統(tǒng)和實體經(jīng)濟產(chǎn)生傳導(dǎo)性影響，疫情持續(xù)時間越長，這種損失和代價就越大。

從中長期著眼，交通運輸行業(yè)面臨的任務(wù)仍然是發(fā)展和改革的問題，在交通建設(shè)領(lǐng)域，主要是資金、土地、環(huán)境等資源要素約束問題;在綜合交通運輸體系建設(shè)領(lǐng)域，重點是解決好各種運輸方式以及方式內(nèi)部結(jié)構(gòu)失衡、一體化組織水平不高、供需精準(zhǔn)匹配不夠、交通新業(yè)態(tài)以及融合發(fā)展不足等問題;在交通治理體系方面，亟需理順政府與市場的關(guān)系，進一步扎實推進“放管服”改革，激發(fā)市場活力，加快空域管理體制、投融資體制以及重點領(lǐng)域市場化改革。特別是在脫貧攻堅和“十三五”規(guī)劃的沖刺收官之年，隨著疫情防控形勢向好發(fā)展，在采取必要審慎防控措施前提下，應(yīng)努力化解疫情帶來的不利影響，加快續(xù)建在建各類交通項目復(fù)工建設(shè)，積極推進規(guī)劃內(nèi)成熟的新開工項目上馬，按照分區(qū)分類原則有序推動各類交通物流企業(yè)常態(tài)化運營，力爭實現(xiàn)交通運輸領(lǐng)域各項規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)，為經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定長期向好發(fā)展提供堅強保障。

三、多措并舉，奮力打好“十三五”交通運輸發(fā)展規(guī)劃收官戰(zhàn)

對照規(guī)劃目標(biāo)和發(fā)展任務(wù)要求，針對當(dāng)前交通運輸發(fā)展存在的挑戰(zhàn)、差距和短板，需要采取積極有力措施，多管齊下，奮力打好“十三五”規(guī)劃收官戰(zhàn)。

研究出臺交通運輸行業(yè)各類經(jīng)營主體紓困政策。針對當(dāng)前疫情防控特殊時期交通運輸行業(yè)遭受的損失和面臨的困境，中央和地方各級政府部門結(jié)合各自權(quán)責(zé)盡快研究出臺在一定時期內(nèi)針對不同類型交通運輸經(jīng)營主體的定向救助幫扶政策，如稅收減免、用工補償、社保延繳減繳、折舊延期、融資貼息、延期還貸、貸款優(yōu)惠、財政專項補貼、政府臨時托管等政策，緩解企業(yè)經(jīng)營壓力，助力企業(yè)恢復(fù)生產(chǎn)能力，更好服務(wù)經(jīng)濟社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展大局。

加大對規(guī)劃內(nèi)重點交通建設(shè)項目的資金扶持力度。交通基礎(chǔ)設(shè)施投資巨大，各級政府都面臨較大的資金壓力和債務(wù)負擔(dān)。截至2019年末，全國收費公路債務(wù)余額超過6萬億元，中鐵總債務(wù)余額接近6萬億元，各級地方政府債務(wù)余額約21.5萬億元。針對當(dāng)前經(jīng)濟恢復(fù)和今年“十三五”交通建設(shè)收官面臨的壓力，建議采取更加積極的財政政策，加大對規(guī)劃內(nèi)重點交通建設(shè)項目在政府投資和債券發(fā)行方面的政策力度，對中西部地區(qū)脫貧攻堅和區(qū)域開發(fā)等領(lǐng)域的非經(jīng)營性交通基礎(chǔ)設(shè)施項目（如川藏鐵路等），設(shè)立政府專項基金，提高政府投資力度，加大中央和地方政府發(fā)債規(guī)模，鼓勵發(fā)行15年、20年等長期性債券，嘗試增加可贖回債券。同時，加快基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的改革步伐，推進政府債券市場化，規(guī)范政府投融資平臺運作機制，積極審慎推動政府和社會資本合作，探索推進交通基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化，不斷優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，促進交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)健康發(fā)展。

加強土地、資源環(huán)境等要素和創(chuàng)新要素對交通建設(shè)項目的供給支持。近年來，隨著資源環(huán)境保護力度的加強，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)越來越受到土地、生態(tài)環(huán)境、原材料、岸線等要素資源的約束，由此帶來交通項目建設(shè)成本大幅度提高，成為拉高交通工程建設(shè)和維護成本的重要因素。建議在嚴(yán)守“三條紅線”的前提下，國家適時調(diào)整相關(guān)政策，在交通等基礎(chǔ)設(shè)施用地結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地占補平衡、生態(tài)環(huán)境動態(tài)調(diào)整、資源供給技術(shù)替代等方面給與地方政府更大自主權(quán)，加快交通建設(shè)項目實施進度。結(jié)合智能化綠色化發(fā)展趨勢和交通科技發(fā)展方向，及時修訂相關(guān)設(shè)計規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵交通建設(shè)項目采用新技術(shù)、新材料、新工藝，推動新型交通基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展。

對標(biāo)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)要求，積極推進綜合交通運輸發(fā)展改革工作。2020年既是“十三五”規(guī)劃期的收官之年，也是為“十四五”謀篇布局的重要一年。要評估研判前四年綜合交通運輸發(fā)展取得的成績和經(jīng)驗，正視存在的差距與短板，保持發(fā)展定力，增強發(fā)展的緊迫性和針對性，積極推進綜合運輸各項發(fā)展改革工作，力爭完成“十三五”規(guī)劃目標(biāo)和任務(wù)要求。特別是在當(dāng)下受疫情影響的不利局面下，更要盯住發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)要求，全面檢討交通運輸領(lǐng)域暴露出的問題和薄弱環(huán)節(jié)，以問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向相結(jié)合，在優(yōu)化綜合交通運輸結(jié)構(gòu)、提高運輸組織化程度、提升交通物流精準(zhǔn)化水平、增強交通運輸系統(tǒng)韌性、加強全國交通運輸應(yīng)急保障和協(xié)同組織管理能力、拓展交通運輸新領(lǐng)域新業(yè)態(tài)以及加快交通運輸與經(jīng)濟社會融合發(fā)展等方面進行深入研究和統(tǒng)籌謀劃，為“十四五”及未來綜合交通發(fā)展提供決策支持。

（作者單位：國家發(fā)展改革委運輸所）