公丕潛 莊靜
[摘 要]民事審限既是對人民法院審理民事案件的法定時間限制,也直接關系到當事人合法權益能否獲得及時保障和實現。民事審限制度自身蘊含的效率因素決定了其在民事訴訟程序中不可替代的價值,同時,訴訟效率的實現與法院的架構和程序的設置密切相關,一方面取決于立法層面上的制度構建,另一方面需通過有效的實踐實現其價值功能預設。對于民事審限制度,我們應沖破保守、靜態的觀念,精準衡量、有效管理,充分激發其在民事訴訟程序中的獨特功能。民事審判實踐中,在案件的激增與審判壓力巨大的客觀事實下,民事案件統一的審理期限規定已無法應對紛繁復雜的個案實際需求,民事審限制度約束中“超審限”及“隱性超審限”現象頻發,使其陷入價值迷失、功能紊亂的運作困境,損害了制度設置意欲實現的價值,導致司法信任危機。強調加強適時審判與訴訟協同訴訟機能的調整,欲實現制度理念從訴訟程序到職業倫理的更新,以給予當事人參與程序改造和治理的權利,并量化區別案件類型設置與之對應的審理期限,是提高訴訟效率,規范裁判權力及治理審限疲軟乏力實踐困境的理性選擇。
[關鍵詞]民事審限;適時審判;訴訟效率;時間治理
[中圖分類號]D90 [文獻標志碼]A [文章編號]1000-8284(2020)02-0034-06
民事審限制度作為民事訴訟法律制度體系中的微觀制度,在很大程度上尚未引起學術界的應有關注。司法實務界雖對民事審限制度存在的弊端、困境詬病已久,對于深深嵌入在浩瀚如星辰的法律制度體系海洋中的司法實務工作者來講,公開地批判質疑現行法律制度絕無期待可能性。然而,從制度操作者對一項制度的忠誠度角度而言,對該項制度進行善意的批判性審視與同情式理解,無疑也是創造性地遵守制度的另一種表現形式,更是彰顯制度自信的重要途徑。
一、追本溯源:民事審限制度的前世今生
(一)我國民事審限制度的法律表達沿革
歷史的作用在于通過探尋過去以啟迪未來。同樣的道理,我們對民事審限制度的法律表達演進歷程進行脈絡梳理,是理解適用與反思完善該制度的重要前提。探尋我國民事審限制度的歷史沿革過程,可將我國的民事審限制度沿革主要劃分為三個階段:第一階段為審限虛無階段,從新中國成立后到 1982年之前,該階段未以法律形式固定民事審限制度,審限在司法實踐中并未引起過多關注。第二階段為審限初創階段,從1982年制定的新中國首部 《中華人民共和國民事訴訟法(試行 )》施行至《民事訴訟法》的正式出臺階段,該階段反映出法律制定者為實現規制審判人員存在的延遲審判問題而做出的警示性規定。第三階段為審限日臻完善階段,從1991年《中華人民共和國民事訴訟法》至今,審限制度在此后歷次修訂后的民事訴訟法中得到確立,標志著以立法形式將審限制度加以強化。我們可以看出伴隨審限制度演變發展而建立起的各項立法措施折射出立法者對民事審限問題的重視程度。與此相適應的是,最高司法機關亦出臺許多規范性文件來落實法律對民事審限治理問題的規制,以期實現訴訟效率有效提升的治理目標。
(二)關于對訴訟遲延的域外觀察
訴訟遲延并非我國民事司法實踐中出現的特殊問題,而是各國民事司法實踐中普遍存在的現實問題。在西方文化語境中,訴訟程序的目標是解決糾紛,所以遲延——至少就西方文化中對這個概念的主流理解而言——應當盡量被減少[1]。然而,揆諸國外法律制度中關于民事審限的相關規定可以發現,盡管西方國家并沒有與我國對民事案件審理期限法律規定相類似的法律文本規定,然而,訴訟遲延、周期較長的情形仍然比較普遍[2]。對英美法系國家而言,英美法系國家具有注重當事人程序參與權利的正當程序傳統文化氛圍,其在進行訴訟制度改革時,更加側重抑制法官對程序的限制和管理權,而是采取放權的形式,賦予當事人關于訴訟進程的推進與促進權利。而與之形成鮮明對照的是,在大陸法系國家中,法律通常賦予法官享有更多的程序性的主動支配權。順理成章的是,在把司法作為政策實施工具的地方,國家必定會保留選擇是否啟動訴訟的權力[1]200。因此,大陸法系國家在進行訴訟制度改革過程中,更加側重于為法院與當事人設定促進訴訟義務,而非賦予訴訟推進的權利。
從比較法的角度看,雖然在國外民事訴訟實踐中,我們未發現關于審限制度的具體規定,但是在國外司法實踐中,關于訴訟程序的推進權利與促進義務的規制方面規定繁多、做法各異。從西方國家的訴訟觀念來看,針對國家權力結構與訴訟程序目的之間的相互作用關系,達瑪什卡將西方國家的司法程序分為政策實施型司法程序與糾紛解決型司法程序。其中,政策實施型司法程序通行于賦予法官訴訟程序主導權的大陸法系國家,而糾紛解決型司法程序生長于賦予當事人訴訟程序主動權利的英美法系國家。正是因為司法程序所處的權力組織結構與國家功能不同,其追求的治理目標亦存在差異。職是之故,在當事人主導訴訟程序而法官始終保持中立地位的英美法系國家,與之相應的是,當事人所承擔的程序責任也就較為繁重:一方面當事人既要承擔訴訟程序運行本身所帶來的不利程序后果與程序規制懲戒;另一方面其也要承擔經由其選擇適用的司法程序產生的實體處理結果。雖然英美法系國家在進行訴訟程序治理過程中凸顯了當事人程序性權利的重要地位,但是這種完全交由當事人自行推進訴訟程序的做法,面臨著當事人濫用程序性權利,致使訴訟程序陷入過度遲延的窘境。大陸法系國家雖然在治理訴訟程序推進及審理期限問題上,彰顯擁有程序主動權的法官的管理型法官的事實地位,但是這種過度強調法官主導訴訟程序的做法,同樣也造成了法官過于主動地運用訴訟程序主動權,致使當事人的程序性權利被無情懸置的困境。因此,在審視我國民事訴訟審限制度時,應準確把握西方發達國家關于治理訴訟遲延與訴訟程序規制的有益經驗,一方面賦予法官對訴訟程序的管理權,同時為法院設定適時裁判與當事人推進訴訟程序的義務,實現法院履行適時審判的義務與當事人推進訴訟的權利協同治理。
二、結構混亂:民事審限制度實施效果檢視
為探尋并診斷審限制度的癥結所在,筆者憑借基層法院一線審判工作經驗,選取較為典型的H省省會H市主城區A法院自2015年度至2019年度相關案件數據作為研究樣本,以期從統計學角度分析審判實踐中收集的相關數據,對民事審限制度實施效果進行理性檢視。
(一)案件數量激增審判壓力與審限制度適用矛盾日益顯現
隨著我國經濟社會高歌猛進的發展,社會轉型的急劇程度前所未有,大量社會矛盾糾紛以訴訟形式涌入法院。法院面臨“案多人少”的人案矛盾的審判壓力激增[3]。因此,以訴訟爆炸為主要表現形式的訴訟社會已然來臨[4]。從人民法院《訴訟費交納辦法》大幅度降低了民事訴訟案件的收費標準,截至2015年5月1日立案登記制的實施之后,法官一方面面臨大量呈井噴態勢的案件涌入法院,造成辦案壓力劇增的現實困境。另一方面,審限制度亦如時刻懸在法官頭上的“達摩克利斯之劍”,其作為人民法院對當事人希冀的經由訴訟方式及時解決糾紛的制度性承諾也面臨制度乏力的困境。結合2015年至2019年度,A法院審理民事案件受案數分別為8 950件、15 053件、15 835件、18 174件、21 099件數據來源于H省H市A區數字法院業務應用系統,2015年至2019年收立案統計。,上述數據表明,在過去的五年間,A法院的民事案件受案量逐年增加,從2015年不足一萬件的受案量激增到2019年的21 099件。雖然在法官員額制改革推進過程中,通過人員分類配備審判資源,依據受案數同比計算出員額制法官的名額,縮減進入法官精英隊伍的人數。但在實踐中,員額法官數額的核定與配置遠不及于每年激增的案件數,高壓工作模式消耗著法官的精力和體力,審判任務繁重,同時,過于嚴格的審限制度的存在,制約著訴訟效率的持續提高,民事訴訟案件的激增與審限制度適用之間矛盾依舊突出。
(二)民事審限制度約束中“隱性超審限”現象突出
在日益嚴格的審判績效考核及司法責任終身制追究壓力下,法官運用自由裁量權將案件處理流程賦予合法化外衣,隱性超審限現象屢禁不絕,直接影響到人民法院司法公信。立法者想通過對案件審理期限做出統一的安排,從而規范法官的裁判行為,給予當事人相對比較明確的結案預期,但民事案件案由多樣化、涉及領域廣泛,每個案件存在個性差異,民事審限制度的標準化適用無疑為 “隱性超審限”的存在埋下巨大隱患。
1.超審限案件數量比重大。盡管《民法總則》將訴訟時效由兩年延長至三年,然而民事審限制度并未同時適應其變化,加之民事訴訟案件的激增與不均衡的審判資源之間矛盾依舊突出,且在立法上對案件審理期限采取一致的標準,超審限案件的大量出現,成為不可避免的問題,只不過在追求消除積案,提高效率目標下被暫時淡化而已。在2015年至2019年度,A法院審理民事案件受案數分布中,每年存在涉及審限變更案件分別為1 589件、2 128件、2 210件、3 927件,4 017件分別占同期民事案件受案總數的17.7%、14.1%、13.9%、21.6%、19%數據來源于H省H市A區數字法院業務應用系統,2015年至2019年案件辦理審限情況統計。。上述數據表明,實踐中變更審限案件數所占比例較大,在標準的審限內,“隱性超審限”的現象比較突出。
2.涉及審限變更原因多樣化。立法者在制定民事審限制度時,考慮到在特殊情況下可以變更審限或者變更程序的適用,但實踐中,法定延長審限的原因卻常被擴大化適用,出現了紛繁多樣的變更事由。還存在包括調卷、向有關部門征求意見、等待上審判委員會等事由。而“隱性超審限”恰是多存在于具有公告期間、調解、和解、鑒定、評估等事由的案件中。正是由于啟動審限延長的理由無序化、事由多樣化,為辦案人的審限管理設定了更大的自由操作空間,致使對當事人的程序權利造成潛在損害。
3.整齊劃一的審限設定與案件類型復雜多樣相背離。在建設法治社會進程中,公眾的法律意識不斷提高,用法律捍衛自身合法權益的法律思維日益強化,訴至法院的案件不再是類型單一、法律關系簡單的常規案件。訴訟遲延體現在不同案件類型中,整齊劃一的民事審限制度與紛繁復雜的案件類型相悖。A法院2019年民事案件結案審理周期平均值為74.6天,從不同案件類型審理周期平均值來看,最長為287天(案由為建設工程施工合同糾紛),最短為60天(案由為不當得利、無因管理糾紛)數據來源于H省H市A區數字法院業務應用系統,2019年案件辦理審限情況統計。。因此,不同類型案件所需審理期限應加以劃分,民事審限制度總體上做出的概括規定過于籠統、缺乏個性化設置,整齊劃一的理念已經無法適應紛繁復雜的民事司法實踐以及審限治理的現實需要。
(三)民事審限制度自身缺陷所產生的負面效應
1.民事審限制度違背訴訟運行規律。民事訴訟是司法權運行,發揮其定給止爭功能的重要過程。在司法活動中,司法權通過一定的程序性裝置來實現對社會關系的有效治理需要的步驟和方式,包括司法權的啟動、終結和實現等多重環節[5]。民事審判的進行均應符合法定的程序和方式,嚴苛的審限制度設定的案件審判周期,對當事人訴權的行使會產生實質影響。同時,如果沒有審限制度的約束,亦會使當事人陷入無休止的訴累之中。對于法院來說也無法采取相應策略以實現對不同法律關系的有效規制,以審限制度作為督促縮短法官辦案周期,將其作為內部績效考核的一個重要指標,其往往難以實現提高訴訟效率的價值目標,也剝奪了當事人對訴訟程序的救濟權利。質言之,當前我國實行的剛性民事審限制度違背訴訟運行規律。
2.追求審限內結案率疲于應對審判壓力。我國民事審限的法定期間規定時間長較短,審限變更的主動權掌控在法院,審判實踐中辦案人會不同程度為了追求結案率,而選擇扣除審限的事由,“隱性超審限”案件屢見不鮮。辦案人面對法院內部實施的績效考核辦法的監督實施,一方面通過勸解當事人予以撤訴、先行結案、另行起訴,另案審理等方式;另一方面適用延長審限、不計審限的軟約束,以此來緩解各種結案考核壓力,造成了審限制度運作的混亂局面,客觀上剝奪了當事人對審理期限的程序利益,亦會對當事人實體訴訟權益造成影響,違背訴訟規律。概言之,當前司法實踐中普遍追求審限內結案率的做法,疲于應對日漸激增的審判工作壓力。
3. 行政化的審限管理方式掣制訴訟效率提高。在我國法院實行硬性的行政化管理體制中,每一個案件的審理期限與審結過程均會被納入到案件管理流程中,即使在嚴格的審判績效考核壓力之下,審限制度也并非總能夠得到相應有效的落實。這種行政化的審限管理方式無法保證審限制度發揮其實現效率提升的價值預設。在實踐中,案件審理期限以多種請示審批的方式導致了對其的偽延長現象,盡管通過將審限的考核納入指標體系和考評機制來量化審判工作業績。因此,法院內部對審判效率進行自上而下的行政化管理方式,偏離了審限制度的立法初衷和其價值預設,掣制訴訟效率的進一步提高。
三、制度乏力:民事審限制度面臨的現實困境
(一)民事審限制度的價值理念迷失
民事審限制度的設置初衷在于提升辦案效率,實現司法公正,提升司法公信力。應該說,民事審限制度自設立以來基本上發揮著原初的功能設定。但是伴隨著民事審限制度的正向功能的發揮過程,民事審限制度也衍生出隱性超審限等“意外后果”。一項制度在其運作過程中偶爾偏離預期軌道并非壞事,因為,制度施行者在實際推行制度過程中會對照制度設計者的設置初衷,偏離制度預定軌道有助于重新發現制度的適用性,及時修正路線回歸正途。但是如果一項制度的嚴重超越原初功能而產生一系列的“意外后果”,這說明該制度的價值理念已然迷失。民事審限制度在實際運作過程中衍生出“意外后果”折射出該制度內蘊的價值理念的枯竭。在此情況下,法官在辦案過程中有組織地、大批量地違背審限制度設置的初衷,肆意濫用自由裁量權,運用技術性手段規避法律規定,實現其個人利益最大化時,審限制度異化不可避免。
(二)民事審限制度的功能紊亂
1.簡易轉成普通程序相對隨意。我國《民事訴訟法》第163條規定簡易程序轉普通程序的法律適用情形并不明確,對于簡易程序轉成普通程序應適用何種情形,并未明確做出具體規定。實踐中,往往面臨簡易程序快到期時,案件并未能審理完結,無論案件復雜與否,為避免超期,都將案件變更審理程序,以實現延長審限之目的。
2.延長次數、延長期限及延長情形無限制。根據我國《民事訴訟法》第149條關于延長審限的規定并不明確。法律條文中,并沒有對還需延長做出具體規定,延長時間、具體次數均未做出限制。
3.濫用審限扣除的權利。審限扣除的權利適用,除法定扣除事由之外,為避免案件超期,以各種形式的事由予以提起,并以行政化管理方式進行審批,通過扣除審限以達到最佳結案時間的治理目的。
(三)隱性超審限的治理機制缺失
與普通超審限造成直接訴訟遲延后果不同,隱性超審限不僅僅是訴訟遲延問題,也是對民事訴訟規則的規避或變通,更是對司法公正的遲滯與司法公信的阻卻。當前一些法院審理的民事案件確實存在審限計算、變更、扣除、延長不規范等規避民事審限制度要求的隱性超審限案件,該類案件雖數量較少,但會對司法公正、司法公信造成難以估量的損害,因此,對隱性超審限的治理就顯得尤為重要。我國各級法院雖然在一定時期內均不時開展運動式超審限治理活動,但是這種運動式的治理機制,伴隨著治理運動的結束,超審限問題仍然會死灰復燃,經過一段時間的累積,超審限問題又會提到人民法院的重要工作日程。人民法院再次啟動超審限治理運動,這種超審限問題突出——啟動超審限治理運動——治理超審限——超審限問題緩解——-超審限問題重新出現的治亂循環模式,不能從根本上治理超審限問題。
四、適時審判:民事審限制度的革新路向
由于現行審限制度存在違背訴訟運行規律所導致的結構性沖突及違反行為心理規律所致的預期反射效應,一定程度上阻礙了審限制度功能的正常發揮[6]。民事審限制度的革新路向在于,通過檢視民事審限制度的實際運行狀況,評估民事審限制度的功能發揮情況,進而反思民事審限制度的立法初衷與功能設定,實現民事審限制度的理念更新與功能矯正。
(一)民事審限制度的理念更新與功能轉換
1.理念更新:從訴訟制度到職業倫理。民事審限制度作為民事訴訟制度體系中控制性、節點性的制度裝置。其不僅依附于民事訴訟制度運作,也與人民法院的內部治理結構和實際運作狀況緊密相關。在立法上訴訟效率取決于訴訟程序的科學構建, 司法運作中則決定于案件管理水平[7]。案件審理期限本質上是法官職業倫理問題, 而非民事訴訟法程序制度問題。法官員額制實行以來,法官對其所承辦的案件質量終身負責,法官應秉承職業良知,以精湛法律技術水準,以確保案件質量的原則上,對案件審理時間進行治理,有效控制案件審理程序節點。同時,法官對案件審理時間的推進向當事人做出展示,保障當事人應有的訴權與參與權。申言之,民事審限制度應實現從訴訟制度到職業倫理的理念更新。
2.功能轉換:從自我設限到訴訟協同。民事審限制度最初是人民法院為發揮其迅速解決糾紛的糾紛解決功能向人民群眾做出的自我設限、自我約束的制度承諾,這種自我約束在一定時期內為人民法院贏得了贊譽并累積了司法公信。然而,民事審限制度開始設置時,我國的社會經濟發展水平相對較低,市場經濟尚不活躍,單位制度還在推行,人民群眾基本上還生活在熟人社會的關系網中,人民群眾尚未適應遇見糾紛以訴訟的方式解決的現代司法制度運作節奏。因此,民事審限制度在實際運作中并未遭遇合法性危機的生存困境。但是隨著社會經濟快速發展,大量的社會矛盾糾紛以訴訟的形式涌入法院,并且尚有部分當事人怠于配合法院開展訴訟活動。超審限問題受到訴訟各方及社會輿論的普遍關注,人民法院的司法形象因媒體廣泛報道的超審限案件存在而備受詬病[8]。當前我國民事審判領域出現的超審限問題并非人民法院自我審限即能解決的,訴訟并非法官在唱獨角戲,而是訴訟各方在法官主持指揮下共同進行、積極參與而形成的司法多重演奏的舞臺劇。因此,民事審限制度的實施應包含案件參與者的共同努力,亦為達到訴訟實體價值及程序公正而實現的訴訟協同機制。簡言之,民事審限制度應實現從自我設限到訴訟協同的功能轉換。
(二)民事審限制度的理性重構
民事審限制度自其誕生之日起發揮著提升訴訟效率與促進司法公正的原初功能。然而,民事審限制度欲走出治理乏力的困境,需將新的司法理念注入民事審限制度,對該制度進行程序性改造與重構,同時輔以必要的治理措施。
1.理念更新:適時裁判與訴訟推進協同治理。理念的更新往往是制度創新的先導。先進的理念是引領制度創新的重要價值指引與精神動力,其能為舊制度注入新活力。當前我國民事審限制度存在過于強調法院、法官的單向度推進訴訟活動,而忽視當事人程序性權利的保障。有學者提出法院的適時審判職責與當事人的訴訟促進義務的觀點契合了以審判為中心的民事訴訟程序改革方向。[9]因此,正是通過賦予當事人對訴訟程序的知情權、參與權與異議權的形式來保障當事人的程序利益。當法院審理案件過程中出現審限異常的情況時,作為與涉案利益具有密切關系的當事人有權向法院及時提出異議或主張進行依法裁判的權利。質言之,以法律的形式賦予當事人對訴訟程序的實質性參與權利是民事審限制度改革成敗的關鍵所在。
2.審限分置:針對不同類型的民事案件有區別的設置審限。當前我國實行統一的民事審限制度面臨著諸多問題,其中一個較為突出的問題是我國法律以審判程序作為劃分審限的依據,將審判程序人為劃分為簡易程序、普通程序、特別程序。這種劃分方式并不是以案件類型為依據而設置審限,未考慮案件類型差別在審理期限上的差異。因此,應打破整齊劃一的審限劃分制度,針對不同類型案件設置相異的審限制度,同時可以適當延長審限,因為《民法總則》已將訴訟時效由兩年更改為三年,與此相對應,如果民事審限未延長,如何應對本來就案多人少的司法審判壓力。結合員額法官責任制改革需求,法官不僅是審限制度的適用者,更應當針對不同類型案件審理事項,依法做出判斷和區分,從而掌握審限時間治理的主動權。
3.程序改造:賦予當事人程序參與權、異議權。西諺有云:“無救濟即無權利。”這反映出西方法律世界對于權利與救濟的關系方面的理解方式,即權利的救濟先于權利的存在。我國法律并未規定當案件面臨過度遲延或過于迅捷時,當事人享有何種救濟權利。因此,在訴訟過程中,當事人在遭遇審限異常問題時,其并無有效救濟途徑,尤其值得一提的是,辦案人員可能存在運用自由裁量權對隱性超審限進行合法化包裝的情形。鑒于以審判為中心的訴訟制度改革為當事人實質性地參與訴訟程序提供了現實可能性。因此,對現行民事審限制度進行程序正義性改造,以法律的形式賦予法官釋明權及當事人訴訟程序參與權、異議權等程序性救濟權利是治理民事訴訟案件審限異常問題的治本之策。
4.程序制裁:針對嚴重超審限增設程序性違法制裁措施。正如貝卡里亞所言:“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性,而是刑罰的必定性。”[10]因此,懲罰的必將實現性是任何法律制度保有權威的根本保障。如果僅是在法律中宣示權利而不賦予法律以強制懲罰為后盾,那樣的權利是虛無縹緲的。以法律的形式賦予當事人訴訟程序的參與權、異議權等程序性違法救濟權利雖然必要,但是針對嚴重超審限情形增設程序性違法制裁措施是確保審限制度順利施行的最強有力保障。建議可以將法官對審限時間的治理以及適用審限的合理性納入對員額法官責任的評價中,亦可對嚴重超審限納入違反法定程序中評價,作為二審發回重審的法定情形,以增加對嚴重超審限問題治理力度。
結語
民事審限問題并不是遲至今天才出現的新問題,也不是能夠畢其功于一役的簡單問題。因此,民事審限的治理問題是一項艱難反復、糾結異常的實踐難題。法院系統亦應回應大數據時代的發展要求,適時采用大數據思維方式,應用智慧法院系統加強對案件審限的時間監管,實現對案件審理期限把控的張弛有度,達到訴訟效率與司法公正雙重提升的法律效果。因此,治理審限問題,只有起點,沒有終點。對民事案件的時間治理,永遠在路上。
[參 考 文 獻]
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〔責任編輯:張 毫〕