港鐵東涌線對成都軌道交通TOD綜合開發運營的啟示

何 敏,姬亞鵬

(成都市規劃設計研究院,四川成都 610041)

1 城市軌道交通

城市軌道交通以其大運量、高效率、輕污染、占地少等優勢，早已成為許多大城市解決交通問題的首要選擇。2011年至2018年間，內地擁有城市軌道交通的城市由13個增長到32個，加上已獲批規劃建設城市軌道交通的城市，未來擁有城市軌道交通系統的城市還將進一步增加。但城市軌道交通建設成本高、投資需求大、回報周期長，同時由于其公益屬性，運營維護也需要持續的資金保障。傳統的單純依靠政府投資建設的模式將給政府財政帶來巨大壓力，加劇政府債務負擔，惡化債務水平。2018年7月13日，國務院辦公廳發布《關于進一步加強城市軌道交通規劃建設管理的意見》(國辦發〔2018〕52號)，意見規定除城市軌道交通建設規劃中明確采用特許經營模式的項目外，項目總投資中財政資金投入不得低于40 % ，嚴禁以各類債務資金作為項目資本金。意見提高了建設城市軌道交通的門檻，也明確要求進一步推動城市軌道交通建設、運營模式創新。

港鐵公司建設并運營香港地鐵系統，有著30多年地鐵建設、運營和周邊物業開發的經驗。港鐵公司也是世界上少數幾個具有盈利能力的城市地鐵公司之一，其地鐵與周邊物業一體化發展的模式已經在香港取得極大成功，并被世界上很多城市學習和借鑒。文章通過港鐵東涌線開發的研究解析，結合成都軌道交通發展實際，以期形成對成都軌道交通TOD綜合運營開發的啟示。

2 港鐵東涌線TOD綜合開發運營剖析

2.1 東涌線基本概況

港鐵東涌線全長約31 km，于1994年開工建設，1998年正線及6座車站通車，2003年與2005年分別新開通一座車站。東涌線沿線誕生了九龍站、香港站、青衣站、東涌站、奧運站等多個世界著名的“軌道+物業”TOD綜合開發項目。

東涌線沿線各個車站的綜合開發用地主要集中在以車站為中心的300 m半徑范圍內。站點周邊用地功能多樣，其中以高層住宅最多，另外商業、辦公用地也比較多。特別的，多個站點周邊都配備有CDA用地，即綜合發展區。CDA用地是經政府授權，港鐵可根據開發需要確定土地用途的用地，這為港鐵車站周邊土地的混合、高密度綜合開發創造了極好的條件(圖1、圖2、表1)。

圖1 東涌線各站點綜合開發用地范圍及面積

圖2 東涌線各站點周邊主要用地性質

表1 東涌線各站開發情況一覽

2.2 東涌線開發模式

東涌線開發采用典型的港鐵“軌道+物業”一體化綜合開發的模式。該模式最主要的特征是以港鐵公司為中樞，實現“以地補鐵”。在進行地鐵設計和建設時，港鐵公司除進行地鐵施工建設外，還同時獲得地鐵上蓋及沿線部分土地開發權。港鐵公司建設、經營地鐵，邀約其他開發商一起開發地鐵沿線及上蓋的房地產，通過所建房地產的出售和出租獲取豐厚利潤，并填補軌道建設資金。地鐵開通又促使沿線地產不斷增值，物業開發為港鐵注入軌道建設經費，日益繁華的地產刺激地鐵客運量增長，以此形成港鐵軌道和物業之間發展的正循環鏈(圖3)。

圖3 東涌線開發模式下各利益主體關系

“軌道+物業”模式下大致可分為初步評估和規劃、獲取土地物業開發特許權、開發商招標、前期準備工程、物業開發、物業管理六個流程(圖4)。

圖4 東涌線“軌道+物業”模式的開發流程

2.3 東涌線站點周邊開發建設時序

港鐵東涌線車站與周邊物業在開發時序上有兩個主要特征。一是統一開發，集中建設。即用大約5 a時間建成地鐵線路、車站，上蓋底層商業和周邊大量住宅。二是分期開發，協議約束。即地鐵建成后仍有物業開發項目在進行建設，港鐵通過協議約束開發商按期開發，保證物業收益的及時有效回收。以九龍站為例，上蓋采用港鐵與不同私人開發商合作的開發模式，由于開發體量大，項目共分為7期，項目時間跨度達8 a，共涉及酒店、住宅、寫字樓、商圈等多個開發項目以及多個開發主體(表2)。

在建設時序上，東涌線車站物業的建設表現為“自下而上、由近及遠、先住后商”的特征。一般先期啟動建設速度快、出售快，資金可以快速回籠的物業建筑(如住宅)，為后期開發提供資金，同時也為物業發展儲備足夠的人流和客流量，使項目開發的整體收益最大化(圖5)。

2.4 經營狀況與收支平衡手段

東涌線的經營成本主要分為建設成本和運營成本兩大塊。建設成本又分為軌道建設成本和物業開發成本，主要表現為投資。東涌線投資的主要特征是先高后低，軌道建設投資主要在前5年完成，物業開發投資主要集中在自地鐵開建后的10年內。東涌線運營成本主要由日常運營成本、資產折舊及攤銷成本、資產更新及追加成本三部分組成，其中運營成本約占60%(圖6)。

表2 東涌線九龍站開發情況

圖5 建設時序示意

圖6 東涌線運營成本構成及變化情況

東涌線的收入主要包括客運收入、車站商務收入、持有物業收入和物業發展收入四類。前期收入主要以物業發展收入為主，后期物業發展收入大幅減少，同時客運收入、車站商務和所持物業經營收入穩步增加?？偟膩砜?，“軌道+物業”綜合開發前期，主要收入來自于房地產銷售業務(物業發展)，且數額較大；隨著客流增長及物業開發逐步完成，后期主要利潤來自于軌道運營、車站商務及物業經營管理。

從累計收支平衡情況來看，東涌線前期特點是高投入、高收入，但累計收入低于累計成本，最大資金缺口超過200億元(均為當年價)；中期得益于物業發展的豐厚收入，總收入開始較大幅度增長，并于2007年左右達到項目累計總收支平衡；后期項目整體盈利不斷擴大，且各業務收入相對穩定，截止2014年總體盈利已超100億(圖7)。

圖7 東涌線總成本與總收入(單位:108元)

2.5 多元開發主體下關鍵工程的銜接

同一個TOD開發項目一般涉及到多個開發主體，多個開發主體與軌道交通系統的有效銜接關系到TOD價值的充分發揮。港鐵針對不同建設主體，在物業項目與軌道工程的銜接組織上制定管理機制。同一車站上蓋物業的開發時序和開發主體可能不同，但都需與港鐵就物業開發方案進行統一對接，尤其是物業與軌道的接口規劃方案。一般情況下，港鐵會根據發展需求及開發商情況統籌物業開發時序，并在協議中加以約束。港鐵與開發商按照規劃協商確定的建設方案進行建設，港鐵預留物業技術接口，并根據物業開發的進度開放相關接口(圖8)。

圖8 地鐵開發中的接口銜接模式

在地鐵與物業的接口上主要存在三種情形。一種是不同建設主體的物業接口與軌道直接連通的情形；當不同建設主體部分物業需通過其他物業通道與軌道連通時，存在另兩種情形：同期開發，或由近及遠開發；分期開發，且較遠物業先期開發。

當不同建設主體的物業接口與軌道直接連通時，港鐵建設軌道車站及相關通道，各物業建設主體根據既定的建設方案建設各自物業及物業與軌道的銜接通道，物業建成后港鐵開放軌道通道(圖9)。

圖9 通道接口建設模式一

當不同建設主體部分物業需通過其他物業通道與軌道連通，但物業同期開發時，各建設主體按協商好的建設方案建設各自項目范圍內的通道，沒有與軌道直接連通的物業借助其他物業通道實現與軌道的連通，并協商補償(圖10)。

圖10 通道接口建設模式二

特殊情況下，不同建設主體部分物業需通過其他物業通道與軌道連通，且較遠物業建筑先于較近物業建筑開發，此時港鐵通過以下三種方法解決接口問題:

(1)通過地面道路等進行過渡性連通。

(2)通道先期由港鐵負責建設及管理，后期由開發商協商對港鐵進行補償。

(3)港鐵負責建設不依附于其他物業建筑的公共連廊，實現與各獨立物業的連通。作為公共連廊，由政府進行一定的補償，同時后期將由相關的各物業建設主體分擔一部分補償(圖11)。

圖11 通道接口建設模式三

3 成都軌道交通發展分析

3.1 線路基本概況

自2010年成都地鐵1號線開通以來，截止2019年底，成都已建成運營7條地鐵線路，共計約301 km。目前成都有超300 km在建線路，計劃于2024年前陸續開通運營(據成都軌道交通集團官網)，屆時成都市將運營約692 km的城市軌道交通線路。規模龐大的軌道交通線網的運營和建設需要大量的資金來支撐。(表3)

表3 成都市軌道交通線路一覽 km

3.2 建設情況分析

建設成本方面，通過對國家發改委已批復項目建設成本的分析(表4)，測算得成都2016年之前開建的軌道線路平均造價約5.0億元/km，2016年之后開建線路平均造價約6.2億元/km，目前前三期軌道交通項目累計需要建設投資已達約3000億元。估計成都第四期軌道線路建設費用將達到平均6.8億元/km，所需建設投資高達1300億元。而根據成都市軌道交通線網規劃，到2035年，成都市將建成35條1696公里城市軌道線路，保守預測所需建設資金將不少于6000億元。

3.3 經營情況分析

城市軌道交通運營期成本主要包括運營成本、攤銷成本、折舊成本和財務成本。其中運營成本由薪酬費、修理費、動力費及營運費等構成(圖12)。

在運營成本及運營收入上，參考全國同行業統計數據進行分析。根據中國城市軌道交通協會統計，2018年，全國城軌交通平均單位車公里運營成本23.8元，平均單位人公里運營成本0.84元，平均單位車公里運營收入17.2元，平均單位人公里運營收入0.48元。2018年，全國平均運營收支比為78 %，整體上城軌交通運營入不敷出依然是普遍狀況。

表4 成都部分軌道交通線路經濟技術指標

圖12 北京地鐵4號線成本構成情況

由于全國各城市在客流強度、票價等方面存在差異，由人公里單位成本和車公里單位成本計算得出的總成本及總收入有一定的差異，此處采用二者平均值進行測度。據中國城市軌道交通協會統計，2018年成都軌道交通客運周轉量達900 746萬人km，年運營里程達到17 190萬車km。由此計算得出成都市城市軌道交通2018年運營成本約58億元，運營收入約36億元，運營收入與運營成本的差額為22億元(表5)。

3.4 軌道交通建設及運營所需政府投入估算

通過以上對軌道交通建設投資、運營成本及收入的分析，可對未來軌道交通建設運營所需的政府投入進行測算。

表5 2018年度成都市軌道交通運營情況測算

預設以下條件：軌道交通建設投資按可行性研究批復的實際投資額或參考同時期線路技術經濟指標計算、后期線路每年開通公里數相等、對運營的補貼為平均0.078億元/km·a。在政府基本金出資比例由項目總投資的30 %增加至40 %的情況下，測算出政府為地鐵每年的建設投資和運營補貼的財政支出，以成都當前的財政收入水平來看，將占到成都財政收入的約1/10(表6)。

表6 近期成都軌道交通財政投入情況測算 108元

4 港鐵模式對成都TOD綜合開發運營的啟示

4.1 成都地鐵與港鐵經營上的差距

在整體成本和收入上，考慮建設、票價、人力等因素，兩者差距較?。桓坭F在物業發展、物業經營和車站商務方面的收入均遠高于成都地鐵，成為其重要的收入來源；整體上港鐵收入可以完全覆蓋成本，但成都地鐵目前收入與投入成本之間存在較大的差距(圖13、圖14)。

圖13 成都地鐵與港鐵經營成本對比(單位:108元/(km·a))

圖14 成都地鐵與港鐵經營收入對比(單位:108元/(km·a))

4.2 對標港鐵的成都地鐵發展建議

港鐵與成都地鐵在發展經營模式上存在著巨大的差異。從城市綜合開發運營的角度來評價，港鐵模式既能減輕政府財政負擔，又能有效地用TOD綜合開發來優化城市格局和功能。港鐵“軌道+物業”的綜合開發模式是一種可持續的軌道交通發展模式。結合成都實際，提出以下三點建議。

4.2.1 創新土地出讓

借鑒港鐵模式，探索由政府劃撥土地，或是以評估的地鐵項目規劃建設之前的低地價，將土地開發權授予軌道集團，由軌道集團統籌推進軌道交通站點周邊土地綜合開發運營。通過地價增值及物業發展獲取持續收益，用于填補軌道交通巨大的建設及運營投入。用“土地+軌道”的模式，一方面推進軌道交通項目的開發，另一方面也通過最大限度獲取土地溢價來補充軌道建設資金缺口，同時也能促成“軌道+社區”的優質城市空間的形成。在此模式下，一般用假設開發法確定地價及出地規模(圖15)。

圖15 基于假設開發法的土地價值測算模式

根據港鐵東涌線以及港鐵在深圳地鐵4號線二期工程開發建設中的經驗，地鐵周邊土地在有地鐵開發時將溢價約40 %，在后期土地拍賣出讓的價格還將增高一倍，最終土地價格將達到基礎地價的2～3倍。一般港鐵將土地出讓金額的50 %上繳政府、另50 %用于地鐵建設融資。政府根據此模式測算出軌道融資所需的土地規模。

4.2.2 組織機制保障

建議借鑒港鐵，根據實際可行性構建以軌道集團為組織中樞和利益協調主體，統籌土地利用、建設開發及高效運營；堅持先策劃后規劃、無設計不施工的原則，引進運營公司、策劃公司和設計院等團體進行前期土地一體化開發設計；政府特許軌道集團進行土地綜合開發，并在開發時限、效益等指標上予以督導考核；軌道集團通過協議嚴格約束建設單位按期施工、按期完工，并建立違約淘汰機制，保障項目綜合開發按規劃推進、按計劃收益(圖16)。

圖16 對標港鐵的軌道開發組織機構保障架構

4.2.3 綜合運營策略

(1)綜合開發應考慮資金快速回籠。住宅一般具有建設快、出售快的優勢，因此綜合開發應先期開發一批住宅，實現資金快速回籠，也有助于客流、人流的增長，為后續客運及物業收益作支撐。

(2)由政府委托軌道集團或其他機構自持物業并進行管理，自持物業可保證物業增值收益最大程度回收，并實現持久收益，為軌道建設及運營提供資金保證。

(3)要多渠道拓寬綜合開發收入來源，以車站店鋪、廣告、電訊等業務為突破口，大力拓展車站商務；同時優化無縫乘車環境，加大客流培育力度，增加客運收入。

(4)要組建專業團隊加強精細化管理，建議由軌道集團為主體，組建軌道運營、車站商務拓展、物業管理、物業開發、施工建設等專業化團隊，進行綜合開發運營，實行精細化、效率導向化的管理，減少運營成本。