鄉村振興背景下農村新產業發展對策研究

楊婷

摘要：近年來，隨著我國居民消費的不斷升級和鄉村振興戰略的深入實施，以休閑農業、鄉村旅游、農村電商為主的農村新產業持續涌現，呈現出井噴式的發展，同步帶來規劃編制與建設管理方面的新問題和新需求。本文以湖北省武漢市為例，調研總結農村新產業發展成效，從農村新產業項目建設主體感知的視角全面摸查項目在規劃編制、規劃管控、建管審批、土地利用、政策扶持等方面的特征與問題，從規劃、管理、實施的價值認同層面提出具體的解決對策，為各級政府制定引導扶持農村新產業項目建設的規劃和相關政策提供決策參考。

關鍵詞：鄉村振興；農村新產業；發展對策；武漢市

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.05.010 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）05-0070-07 文獻標識碼：A

Research on Strategies of New Rural Industry Development under the Background of Rural Revitalization： A Case Study of Wuhan City

YANG Ting

[Abstract] In recent years， with the continuous upgrading of the Chinese residents consumption and the indepth implementation of rural revitalization strategy， the new rural industries such as leisure agriculture， rural tourism and rural e-commerce， have continued to emerge that shows a spurt of development， bringing new problems and demands in planning and construction management. Taking Wuhan City as an example， this paper researches and summarizes the development effects of the new rural industries. It comprehensively explores the characteristics and problems of the projects in planning， control， construction management approval， land use， and policy support， from the perspective of construction subject perception which the rural new industry projects， and proposes specific solutions from the level of value recognition of planning， management， and implementation. It provides decision-making reference for all levels of governments on formulating plans and related policies to guide and support the construction of new rural industry projects.

[Keywords] rural revitalization； new rural industry； development strategy； Wuhan City

引言

2017年，黨的十九大明確提出“實施鄉村振興戰略”，并把“產業興旺”作為鄉村振興的第一要務[1]。隨之中央和地方陸續出臺了一系列重大規劃和政策，引導以會展農業、休閑農業、鄉村旅游和農村電商等為主的農村新產業快速的發展。然而鄉村地區規劃管理面對生態保護與振興發展的雙重要求，通常將生態的底線約束前置，對產業項目實行被動式的準入制，缺乏頂層設計和統籌安排。同時產業建設涉及的建設用地、農用地等鄉村地區核心要素是當前我國土地制度改革的重點，都處于改革的探索期，國家雖有方向性政策指引，但地方還缺乏明確的實施途徑，缺少對于產業發展訴求的精準回應，也進一步加劇了規劃實施管控的無力感。因此，本研究從農村新產業項目建設主體感知的視角全面摸查分析武漢市農村新產業項目建設現實狀況，找準規劃與建設過程中的問題與難點，理順農村新產業項目規劃編制與管理實施的思路與方向，以期提供新形勢下自然資源管理事權范圍內的有效引導。

1 相關研究評述

作為農業增效、農民增收、農村繁榮的新動能，伴隨鄉村振興戰略的實施，學術界越來越多的專業人士聚焦農村新產業的研究。作為一項仍處于實踐探索初期的實踐性工作[2]，國內在城鄉建設領域對農村新產業的研究主要側重于三次產業融合、產業發展模式、國際經驗借鑒、產業用地保障4個方面。農村一、二、三產業融合是農村經濟轉型升級的必然要求，是農業產業現代化的高級形態和升級版[3]，學者們從不同角度探討農村新產業發展的動力機制，并從農業多功能性的橫向維度和產業鏈的縱向維度，提出農村新產業價值增值的“合縱連橫”路徑[2]。總結田園農業、村落鄉鎮、休閑度假、回歸自然等農村新產業發展模式和對策，從文化內涵、產村一體、市場推廣、政府監管等方面分類制定相應措施精準引導產業高效發展[4]。另有學者深入研究日本、韓國、荷蘭等國家鄉村建設、鄉村再造、鄉村復興的政策和實踐經驗，創新“六次產業”模式，為鄉村產業振興奠定理論、內容和路徑基礎[5-7]。土地資源作為農村重要的生產要素資源，在促進鄉村振興中發揮著積極靈活的支持作用[8]，學者們總結各地實踐經驗，重點從宅基地盤活利用、土地整理、用地復合利用、用地供應等方面創新政策措施，保障產業發展[9-12]。但針對現有單一產業用地分類無法滿足農村新產業功能復合、用地混合的困境，僅有桂林、海南等地先行從突破旅游產業用地瓶頸的視角，探索了以土地利用現狀分類為基礎的旅游用地分類體系和以城鄉用地規劃管理為依據的旅游用地分類表，拓寬了旅游產業的發展空間[13-14]。而北京、上海、湖南等地則結合國土空間規劃編制，探索制定國土空間規劃用地分類，試圖解決功能多元、類型多樣的農村新產業用地分類難題。

從已有研究成果來看，學術界對于農村新產業健康有序發展的探索取得了顯著成績，由于鄉村振興作為新戰略、農村新產業作為新事物時間較短，目前普遍采取“自上而下”的決策方式多側重于產業項目建設實施這一環節的指導和保障，缺乏對于產業項目規劃編制、規劃管控、審批監管環節的關注，缺少對于農村新產業建設問題的精準把握和建設主體訴求的有效回應。

2 鄉村振興背景下農村新產業發展成效

2.1 業態形式不斷豐富，產業規模逐步壯大

互聯網等現代信息技術的快速發展，人民群眾消費升級需求的持續刺激，商業模式創新的不斷涌現，合力驅動農村新產業形態不斷發生裂變，逐步呈現出以現代種養業、觀光農業、休閑農業、鄉村旅游、電商物流、農產品精深加工業為主體，以田園綜合體、特色小鎮、農業產業化聯合體等為補充的多元業態形式，傳統農業向觀光、體驗、康養、研學等多功能方向轉變，農村一、二、三產業融合主體已實現數量、生產和收益的全面提升。以湖北省武漢市為例，至2018年底，全市鄉村休閑游經營單位達到2378個（戶），包括1個全國鄉村旅游與休閑農業示范區、4個全國休閑農業示范點，1個全國休閑漁業示范點，12個全省休閑農業示范點，4個市級田園綜合體，16個特色小鎮，農村從業人員達到2萬多人，吸引社會資金156.9億元，年接待游客4795.13萬人次，綜合收入達157億元。

2.2 扶持政策持續完善，創新創業日漸活躍

中央和地方陸續出臺了一系列重大規劃和政策，從保障農村產業融合發展用地、優化設施農用地管理、加強基礎設施配套支持、盤活存量用地和閑置農房、支持大眾創業萬眾創新等方面，引導農村新產業新業態快速的發展。受利好政策影響，一批開創型、知識型、技能型人才返鄉創業，創辦了一批“生態+農業+旅游+文化”的產業融合型項目，塑造了一批優質鄉土特色品牌。以武漢市為例，創新實施“市民下鄉、能人回鄉、企業興鄉”的“三鄉工程”，制定出臺了《武漢市“三鄉”工程拓面提質三年（2018—2020年）行動方案》，先后出臺鼓勵市民下鄉“黃金20條”、市民下鄉助脫貧攻堅“鉆石十條”、打好“四張牌”鼓勵能人回鄉、發展農業共享經濟等政策，鼓勵和引導市民到農村租用空閑農房，鼓勵本地能人、外地企業家到鄉村創業。至2018年底，已經有265家企業參加到“三鄉”工程之中，吸納社會資金達到160.1億元，增加農民財產性收入、工資性收入和經營性收入總額達到22.12億元。

2.3 經營模式多樣并存，土地資產價值顯化

農村新產業項目建設運營中存在個體農莊模式、股份制模式、“政府+公司”模式并存的態勢。隨著農村新產業新業態的不斷發展，越來越多的社會資本投資經營或與村集體共同開發農村土地資源，包括租賃農村閑置宅基地改作農家樂、民宿，與農民合作改建宅基地經營酒店公寓，農民以各類土地入股鄉村旅游開發項目等[15]，形成“保底收益+按股分紅”“固定租金+企業就業+農民養老金”“土地租金+務工工資+返利分紅”等多種收益分配形式，農村土地資產價值日益顯化。如武漢市黃陂區杜塘村與企業成立杜堂鄉村旅游專業合作社，將418戶農民住宅以1600元/平方米的價格進行租賃，并將房屋租賃資金作為股本投入鄉村旅游合作社，由企業統一投資2.4億元建設木蘭花鄉景區，打造高端民宿產業，村民按股分工（保底10%的分紅金額），并有140余名村民進入企業上班。

3 鄉村振興背景下農村新產業發展面臨的問題

3.1 規劃編制對接協調不足，產業空間布局難以落地

農村新產業項目規劃編制涉及的主要用地，如農田、林地、河湖、村莊等分屬不同部門管理，各部門多從各自立場制定了專項規劃。產業項目規劃編制中往往缺乏與旅游業規劃、林業規劃、基本農田保護規劃等專項規劃的協調，導致項目的產業謀劃和空間布局不盡合理，項目后期實施建設中，需要對用地進行反復多次的“點對點”調整，造成規劃用地空間的破碎化。與此同時，城鄉規劃、土地利用規劃等上位規劃通常采取控制建設用地總量和建設用地邊界的剛性方式引導建設用地布局，而農村新產業項目建設用地不確定性大、建設用地分散，項目位置與建設用地量很難與上位規劃準確銜接，導致這些項目無法精確落地[16]。如筆者調研的武漢市黃陂區“木蘭草原”項目，企業自行編制的項目建設規劃中布局的特色民宿、阡陌草堂、馬術賽場等未納入土地利用總體規劃，建設過程中經歷了與規劃編制單位、區自然資源局的多次對接與調整，目前仍然有較多零散用地無法解決配套需求（見圖1）。

3.2 單一用途管制制度與新產業發展需求不符，規劃管控效能較弱

一、二、三產業融合下的農村新產業新業態發展，對生產要素的配置提出了新要求，給現行單一產業設置的用途管制制度帶來較大沖擊。一方面，各類集農業生產、加工、交易、物流、技術研發、旅游休閑等功能于一體的綜合性產業項目越來越多，土地功能復合利用趨勢愈發明顯，農用地和建設用地、工業用地和商業服務業用地等混合分布，確定相關土地用途和供應方式更加復雜，也使得當前土地用途管制體系無法適應。另一方面，鄉村地區既有規劃內容主要停留在空間管制、生態保護等原則性規定上，缺乏可操作、易落地的生態控制要求，缺乏耦合多元建設行為的建設引導措施，對農村新產業項目規劃管控效能不足。如武漢市“云霧山荊楚風情園”項目，用地1677畝，包含種植培育、商貿交易、精細加工、餐飲消費、康養度假等功能，涉及設施農用地、旅游地產、旅游景觀等多類用途，但現行國家統一的土地用途分類體系無法提供精準的用地分類，同時，武漢現行生態地區管理條例尚未提供此類新產業項目的建設管控標準，綜合導致該項目在規劃管理和建設引導上缺乏有效的抓手（見圖2）。

3.3 建管審批流程復雜、時間冗長，先建設后補證現象普遍

在鄉村地區現行多頭分散管理體制下，農村新產業項目建設通常要經歷向發改委申報備案，向農委或旅游局申請立項，向自然資源局進行土地和建設許可報批，向消防、環保、衛生等部門進行相關專項申報等步驟，直接導致項目申報流程復雜，時間冗長（見圖3）。與此同時，企業多采取 “先建設后補證”的方式應對資金回籠壓力，但政府在鄉村地區的行政資源投入相對不足，致使其監管力度遠遠弱于城市地區，導致企業違法建設成本低，無法有效抑制各類違建行為。據筆者調研，一個農村產業項目即使按照最快速度，完成申報流程也需要2個月左右，若遇見流程不熟或者與材料不齊全等情況，申報時間延長到半年甚至數年的情況時有發生。如武漢市蔡甸區“九真山大好河山”項目，其范圍內僅有97畝建設用地辦理了完整的土地和建設手續，其余幾百畝建設用地及已經建成使用的服務設施均需補充相關手續（見圖4）。

3.4 土地制度關聯項目用地使用路徑，直接影響項目建設和發展

按照《土地管理法》，農村新產業項目主要通過招拍掛國有建設用地或租賃集體建設用地兩種形式獲取建設用地使用權。招拍掛國有建設用地的方式，其優點在于產權明晰，用地獲取后可以進行抵押貸款，與農民之間也不存在糾紛隱患，缺點在于價格較高，一般中小企業難以承受。長期租賃集體建設用地的方式，其優點在于土地價格相對較低，村莊可同步提升自身基礎設施與環境質量，缺點在于建設用地使用權無法進行抵押貸款，與農民之間存在糾紛隱患。此外，土地流轉是項目取得非建設用地的主要方式，自2013年中央提出促進新型經營主體發展之后，多元項目的迅猛開發導致對土地資源的需求劇增，在市場機制的作用下，各地的土地租金出現非理性的快速上漲勢頭[17]，企業擔憂土地租賃到期后，伴隨租金的飛速上漲，企業能否順利取得土地的使用權、項目能否繼續正常經營（見表1）。

3.5 支持政策對于產業項目建設困境的精準研究不足，實施指導效果不佳

自2017年鄉村振興戰略正式上升為國家戰略以來，各地紛紛出臺支持農村新產業發展的相關政策，從武漢地方實際來看，存在以下問題：一是對農村新產業的類型、發展特征、實施困境和建設訴求研究不足，導致政策的針對性不強。二是優先安排用地指標、盤活存量用地和閑置農房、拓展土地使用功能等措施無法完全融入現有的用地分類、用地管制、用地審批制度，導致政策指導效果不佳。三是對財政獎勵（補貼）申領設置過程繁瑣、手續復雜。如《武漢市旅游產業升級計劃配套政策實施細則》中，將可申請獎勵資金的企業項目分為5大類、16小類，各個小類的專項申報需要提交不同類別的詳細材料；材料提交后由市旅游局組織第三方機構進行評審；完成評審后，市旅游局和市財政局將組織聯合審核，對通過評審的企業進行詳細審核；審核通過后，企業名單須在旅游網站公示3天；公示結果無異議后上報市人民政府分管副市長審定。整個申領過程中企業申報材料復雜，申報步驟繁瑣，申報歷時較久（見圖5）。筆者在調研中了解到，相當多的企業了解政策，項目建設也能達到申報審批標準，但因過程太繁瑣而放棄領取獎勵或補貼。

4鄉村振興背景下農村新產業發展對策建議

4.1 完善規劃編制體系，增加規劃彈性效能

按照國土空間規劃 “多規合一、精簡程序”的整體要求，完善市縣國土空間總體規劃體現總體空間結構的戰略引導，鎮（鄉）國土空間規劃落實“建設指標空間化”，村莊規劃對接項目建設實施訴求的功能傳導路徑，明確各級規劃在鄉村地區的編制對象、內容、深度，實現規劃對農村新產業布局的有效引導。此外，應對農村新產業項目建設的不確定性，規劃可從空間彈性、指標彈性、時序彈性三個方面預留項目落地潛力。即預留空間應對不可預期的空間；預留機動指標應對部分規劃空間或項目用地的動態變化；統籌調控規劃建設時序，應對土地利用供求關系[16]，解決農村新產業項目規劃調整難和用地難的困境，切實支撐鄉村振興發展。

4.2 建立用地分類體系，健全精細管控模式

主動適應新產業新業態用地的發展特點，開展相關用地類型研究和用地標準制定工作。在國家現行土地利用分類的基礎上，銜接各類用地分類體系，結合《新產業新業態新商業模式統計分類（2018）》《文化及相關產業分類（2018）》等相關標準，拓展產業用地分類體系，并增加和細化建設用地分類，制定適用于多元土地利用與經濟活動目的的國土空間用地分類體系。同時，實踐“分區—用途—指標—名錄”的管理模式，促進農村新產業項目從單一用途管制向多元綜合管控轉變。以生態保育、農林復合、休閑旅游等類型的功能分區方式，從宏觀視角明晰市域鄉村地區空間類型；以全范圍用地規劃管控的方式，從中觀視角明晰土地用途；以剛彈結合的指標管控和保護地名錄、重點建設項目清單、建設項目正負面清單等名錄管控的方式，從微觀視角明晰項目準入情況和建設要求，從而層層傳導、深入細化地構建農村新產業項目精細化的管控體系。

4.3 理順管理服務職能，優化建管審批流程

強化規劃與管理效能，一方面，建立各類規劃的審批和監督機制，根據規劃編制的層級和內容，探索建立多部門聯合的規劃組織模式，確定各級規劃的審查、審批制度，提出規劃修改和調整程序，確保鄉村地區內規劃的有效組織、高效審批，確保規劃能持久、有力指導農村新產業的發展。另一方面，按照農村新產業項目管理涉及的流程（項目選址—用地報批—用地條件—土地供地—登記發證—建筑方案審查），分項分類研究規劃建設管理的重點和方向，提出農村新產業項目規劃建設管理優化建議，建立農村新產業項目規劃建設管理體系框架，明確農村新產業項目規劃建設管理的具體流程，形成農村新產業項目規劃建設管理辦法。

4.4 加強規劃監管力度，規范相關建設行為

充分發揮行政部分監管作用，按照事前、事中、事后三個階段建立全過程的科學監管體制[18]，保障農村新產業健康、可持續發展。事前監管中，加大法規宣傳力度，協助農村新產業建設企業辦理相關手續；分重點、分類別、分區域有針對性地進行引導和監管；采取異地交叉執法、監察人員輪崗制、專案督查制等方式，增強農村新產業監管查處力度。事中監管中，建立違法案件處理集體討論制、推行違法案件網上審批制、落實違法案件處罰全程公示制度，有效制止違法建設。事后監管中，通過采取集中專項整治、違法建設當事人約談、各部門聯動執法等措施，切實加強違法建設的整治。

4.5 發揮政府主體作用，加大政策支持保障

在土地利用方面，全面推進農村土地確權登記工作，加強鄉村土地綜合整治，對農村宅基地、農村集體經營性建設用地進行分等定級[19]，制定集體建設用地使用權的基準地價，并構建覆蓋城鄉統一的土地交易市場，為農村宅基地使用權、農戶承包地經營權、農村各類產權的上市交易提供完善的交易平臺，促進農村資產活化為資源，切實保障農村新產業用地“需有所供”。在金融扶持方面，完善地方農村信貸擔保體系，對農村新產業項目實施貼息保險[20]，支持財產權利憑證為質押的短期低息惠農信用貸款，支持符合條件的農業企業上市融資，簡化財政補貼申請、審批、發放等一系列過程，提高補貼發放的效率與質量[20]，發揮財政補貼的引導與鼓勵意義。

5 結語

本研究深入農村新產業項目建設主體視角，立足規劃人員與多元鄉村建設、治理主體長時期的共同工作和程序化磨合，著眼產業項目建設的全過程，從規劃編制、規劃管控、建設審批、監管督查、政策保障的系統性出發，統籌提出各類優化建議，以期為下一步制定適應新時期新產業發展需求、具有較強針對性和可操作性的實施方案提供有益探索。此外，針對農村新產業隨著市場需求動態發展的特點，需要采取長期跟蹤和持續完善的動態研究方法，確保適時把握產業項目建設需求，及時調整更新產業發展思路和模式，切實推動產業健康高效發展。

參考文獻：

[1]中共中央，國務院.中共中央 國務院關于實施鄉村振興戰略的意見[Z]，2018.

[2]蔣輝，劉兆陽.鄉村產業振興的理論邏輯與現實困境——以湖南千村調研為例[J].求索，2020（2）：130-136.

[3]王樂君，寇廣增. 促進農村一、二、三產業融發展的若干思考[J].農業經濟問題，2017，38（6）：82-88.

[4]陳帆. 廈門市休閑農業發展模式研究[D]. 廈門：集美大學， 2015.

[5]王國恩， 楊康， 毛志強. 展現鄉村價值的社區營造——日本魅力鄉村建設的經驗[J]. 城市發展研究，2016，23（1）：13-18.

[6]李水山. 韓國新村運動：對環境親和型農業及新農村建設的借鑒（續）[J]. 農業環境與發展，2006（3）：22-25.

[7]張馳， 張京祥， 陳眉舞. 荷蘭鄉村地區規劃演變歷程與啟示[J]. 國際城市規劃，2016（1）：81-86.

[8]陳美球， 廖彩榮， 劉桃菊. 鄉村振興、集體經濟組織與土地使用制度創新——基于江西黃溪村的實踐分析[J]. 南京農業大學學報（社會科學版），2018，18（2）：27-34，158.

[9]張戈， 齊叢品. 宅基地流轉背景下旅游型鄉村發展策略研究——以天津薊州區小穿芳峪村為例[J]. 小城鎮建設，2018，36（11）： 94-100.doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2018.11.012.

[10]覃淑杰， 陳文寬， 尹奇. 土地綜合整治推進農村新產業新業態發展——以四川省為例[J]. 中國土地，2018（3）：38-40.

[11]范華， 許偉. 郊野地區土地復合利用的探索與實踐——以上海市金山區廊下鎮為例[J]. 中國土地，2017（7）：50-52.

[12]黃薇. 如何加強農村新產業新業態用地保障[J]. 中國土地，2018（7）：52-54.

[13]黎俊彥， 雷玉平， 羅艷屏. 為山水增輝的“桂林模式”——廣西桂林旅游產業用地改革試點略記[J]. 南方國土資源， 2017（6）：7-9.

[14]劉濤. 關于海南國際旅游島旅游產業用地管理情況的調研報告[J]. 南方國土資源，2012（5）：46-48.

[15]賴文浩. 華南地區農村新產業新業態用地情況調查[J].中國土地，2018（2）：45-48.

[16]陳書榮， 陳宇， 丘楚琦. 國土空間規劃編制的新思路：雙層規劃[J]. 南方國土資源，2020（2）：29-32.

[17]蘭靜. 農業轉型升級背景下家庭農場發展影響因素研究——以成都家庭農場調研為例[D]. 雅安：四川農業大學，2016.

[18]鄒兵，范軍，張永賓，等.從咨詢公眾到共同決策——深圳市城市總體規劃全過程公眾參與的實踐與啟示[J]. 城市規劃， 2011，35（8）：91-96.

[19]孔祥智， 馬慶超. 農村集體經營性建設用地改革：內涵、存在問題與對策建議[J]. 農村金融研究，2014（9）：11-14.

[20]徐俊.蘇州新型農業經營體系調查報告[D]. 蘇州：蘇州大學， 2014.