土地儲備與土地一級開發(fā)比較分析

仇艷

（南京基礎建設發(fā)展有限責任公司，江蘇 南京 210000）

現(xiàn)如今，我國所推行的土地儲備機制不僅是城市土地管理工作的機制革新，同時還是各地政府落實保障土地供應、土地一級壟斷以及調(diào)控土地市場的關鍵措施。然而我國部分學者并未分清土地儲備和土地一級開發(fā)之間存在的差異，對二者之間的了解與認識都存在較強的片面性。事實上，二者之間存有一定的關聯(lián)，但是在本質(zhì)層面還存有許多不同。基于此，本文主要針對土地儲備與土地一級開發(fā)比較進行探討與分析，希望可以為相關工作活動的開展提供幫助。

1 土地儲備的闡述

土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應的行為。其實質(zhì)是各地政府部門借助市場機制，根據(jù)土地使用整體規(guī)劃以及城市整體規(guī)劃，通過收購、征收、收回以及置換等多種措施獲得土地資源，予以前期開發(fā)后或是直接儲備，同時利用公開招標或是拍賣等多種措施，根據(jù)實際情況，對土地資源予以供應，并科學調(diào)控所有建設用地需求。其實是主體為各地政府部門，整個環(huán)節(jié)會涉及土地獲取、土地整理、土地儲存以及土地出讓等多項內(nèi)容。

土地儲備主要是各地政府國土資源管理單位為了落實土地市場科學調(diào)控、推動土地資源適用更具合理性，在不違背我國法規(guī)條例的基礎上，獲取土地資源，并展開前期開發(fā)、存儲以供土地資源供應的一種行為。

整合我國國土資源部門與許多地方政府針對土地儲備予以的定義，土地儲備的主要內(nèi)涵在以下許多方面展現(xiàn)得較為突出：首先，體制與目的。土地儲備體制作為各地政府部門土地利用機制的基礎制度，間接目的主要為盤活存量土地資源、確保土地應用更具合理性以及調(diào)整土地資源分配；最終目的主要為提高建設用地保障水平，提高土地市場調(diào)控水平，促使土地資源應用以及供應更具高效性、集約性、合理性以及有序性。其次，主體職能。土地儲備單位主要是各地政府授權(quán)建設而成的，通常負責對各類用地予以統(tǒng)籌收購以及收回；由土地儲備單位亦或是受土地儲備單位所委托的市場化單位，做好土地整理以及前期開發(fā)工作；土地儲備單位借助我國國土資源等多個單位，借助招拍掛的形式做好土地出讓或是供應工作。最后，環(huán)節(jié)與內(nèi)容。對于土地儲備而言，主要涉及土地征購、整理、前期開發(fā)、儲備以及出讓多個環(huán)節(jié)。其中土地征購主要指的是借助征收、收回、收購或是置換等多種措施獲取，例如國有土地收購、集體土地征收以及國有土地房屋征收等多項內(nèi)容；土地整理以及前期開發(fā)主要涉及拆遷、安置以及市政工程建設等多項內(nèi)容，通常主要是把“毛地”、“生地”轉(zhuǎn)換成“熟地”，以此滿足土地招拍掛出讓要求；土地儲備以及出讓，所指的主要是土地按照用地規(guī)劃有序的做好出讓以及市場供應工作。

2 土地一級開發(fā)的闡述

土地一級開發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國有土地、鄉(xiāng)村集體土地進行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補償，并進行適當?shù)氖姓涮自O施建設，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設條件（熟地），再對熟地進行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過程。

整個土地一級開發(fā)工程的招標方是土地儲備單位，其主要負責組織制定土地一級開發(fā)工程落實規(guī)劃、組織落實工程招投標工作、和中標方簽署土地一級開發(fā)委托文件，與對中標方在工程實施時需開展嚴格的監(jiān)管。土地一級開發(fā)實施主體主要是為土地儲備單位借助招標形式選擇中標方，實施內(nèi)容主要是土地前期開發(fā)與憑證。

整合相關政府單位和許多學者針對土地一級開發(fā)予以的定義，土地一級開發(fā)的主要內(nèi)涵在以下許多方面展現(xiàn)的較為突出：首先，就土地一級開發(fā)的實施目的而言，主要是讓“生地”以及“毛地”逐漸變成“熟地”，以此滿足土地出讓要求以及規(guī)范，實質(zhì)上是為土地出讓工作的正常開展所進行的前期準備，也就是土地儲備工作中的土地資源整理與前期開發(fā)工作；就土地一級實施內(nèi)容而言，主要涉及前期手續(xù)辦理、市政工程施工以及征地拆遷組織等多項工作；就土地開發(fā)市場而言，土地一級市場一直以來都是土地一級開發(fā)的重要基礎以及核心要求，其主要是將出讓土地使用前當作核心的市場，同時土地一級開發(fā)主體之中只有土地一級開發(fā)這一個權(quán)限，并沒有其他任何權(quán)限；就土地出讓形式的革新而言，土地一級開發(fā)主要是在編制土地儲備體制以后，被相關部門提出的，而土地儲備體制的關鍵就在于從以往的“出讓生地”、“出讓毛地”逐漸朝著“出讓熟地”所發(fā)展，改變從以往的房地產(chǎn)開發(fā)一、二級共同開發(fā)的方式逐漸朝著政府主導一級開發(fā)的方式所發(fā)展，改變從以往的協(xié)議出讓形式逐漸朝著招拍掛出讓的形式所發(fā)展；就土地儲備體制對土地一級開發(fā)所產(chǎn)生的影響而言，我國現(xiàn)如今所推行的土地儲備體制的提出與存在，代表著我國土地一級市場的開發(fā)主體以及開發(fā)形式出現(xiàn)了巨大改變，同時還能夠清晰的反映出土地一級開發(fā)主體所具有的市場地位以及專業(yè)性；就土地一級開發(fā)內(nèi)容而言，一直以來都是土地儲備內(nèi)容的核心內(nèi)容之一。

3 土地儲備與土地一級開發(fā)之間的關聯(lián)與差異

根據(jù)上述分析可知，土地儲備和土地一級開發(fā)之間，無論是實施目的，還是實施主體，甚至是土地權(quán)屬之間等多個方面雖然存在許多聯(lián)系，然而實施內(nèi)容層面卻存在許多包含或是被包含的關系，具體如表1 所示。

表1 土地儲備和土地一級開發(fā)間的關聯(lián)與差異

4 結(jié)束語

總而言之，土地儲備與土地一級開發(fā)之間雖然存在著許多關聯(lián)，但是也存在著一定的差異，因此，必須對土地儲備與土地一級開發(fā)比較進行深入的分析與研究，明確二者之間存在的差異，才可以為土地儲備以及土地一級開發(fā)工作的順利開展奠定良好的基礎。