山西省城鄉規劃管理制度體系優化探討

許慧芳

（山西省城鄉規劃設計研究院工程設計中心，山西 太原 030001）

1 研究背景

基于國家層面深化機構改革的總部署、依法治國方略的提出、城鄉改革與發展的出臺新舉措以及《立法法》修訂后的權力下放等新的發展形勢，同時統籌考慮新形勢下山西省面臨的機遇和挑戰，并立足于對山西省在城鄉規劃管理法制建設方面問題與不足的客觀認識和對山西省發展前景的準確判研，在此前提下，提出建構山西省城鄉規劃管理制度體系優化的思路。

2 山西省城鄉規劃管理制度體系解讀

山西省城鄉規劃管理制度體系包括管理系統的組織框架、決策機制、執行機制、監督檢查制度四個部分。

2.1 管理系統的組織框架

機構改革之前，山西省規劃管理的主體由技術系統、決策系統、執行系統和監督系統組成，如圖1 所示。

圖1 山西省城鄉規劃管理組織框架

2.2 管理決策制度

2.2.1 規劃編制審批機制

機構改革之前，山西省城鄉規劃審批機制遵循國家與省級相關法規、條例。《城鄉規劃法》第二章第十二條至第二十七條對各層次與類型規劃的組織編制及審批作出了明確的規定；《歷史文化名城名鎮名村保護條例》第十三條明確了歷史文化名城名鎮名村保護規劃的組織編制主體；《城市紫線管理辦法》第七條明確了歷史文化名城名鎮名村保護規劃的編制程序。山西省相關法規條例進一步細化了市、區縣、鄉鎮各級規劃管理主體在編制和審批城鄉規劃方面的具體職責；詳細闡述了各級歷史文化名城、中國歷史文化名鎮、名村、街區的審批與備案主體；明確了開發區各項規劃的組織編制主體與審批主體。

2.2.2 規劃編制決策程序

依據山西省城鄉規劃相關法規、條例以及各地市城鄉規劃管理細則，山西省城鄉規劃編制管理程序包括計劃制定、選擇規劃編制單位、確定規劃編制單位、編制階段、規劃成果展示和審議、規劃成果批復六個階段。

2.2.3 規劃決策優化制度

山西省從加強專家、委員會決策機制和推進公眾參與機制及城市信息共享平臺構建等方面積極探索，不斷推動著規劃決策的科學化、民主化、法制化發展。

2.2.4 規劃決策評估制度

近年來山西省積極開展對決策后評估工作的嘗試，2017 年參與中國城市規劃學會城鄉規劃實施學術委員會城鄉規劃實施評估學組的成立，初步建立規劃后評估制度，先后開展了一系列城鄉規劃實施評估。

2.3 管理執行制度

山西省城鄉規劃相關法規、條例對各類型規劃與“一書兩證”制度作了明確的規定，各地市出臺的規劃管理實施細則進一步細化了建設項目選址及建設用地規劃管理、建筑工程規劃管理、市政工程規劃管理、建設工程竣工規劃認可等內容。

2.4 管理監督檢查制度

機構改革之前，山西省規劃管理制度監督機制主要分為內部監督和外部監督。其中內部監督分為三個層級，即：上級城鄉規劃主管部門對下級政府及其城鄉規劃主管部門的監督、地方政府對地方城鄉規劃主管部門的監督和地方城鄉規劃主管部門對轄區內建設單位的監督。而外部監督主要是指規劃公示制度、規劃督察員制度等公眾監督。

3 山西省城鄉規劃管理制度體系存在問題分析

山西省城鄉規劃管理制度體系存在幾方面的問題，導致管理體制滯后性顯著。管理機制與決策制度方面：管理主體單一，決策優化制度與評估制度不完善，管理職權分散致使規劃管理不到位，部門之間互為前置；管理執行制度方面：規劃管理工作重規劃許可業務，輕規劃引導、輕規劃管理現象嚴重；實施監督制約機制方面：管理運行機制模式單一、公共參與機制不完善，社會成員參與規劃管理程度小，內部監督機制不完善等。

4 山西省城鄉規劃管理制度體系優化策略

只有構建管理主體多元、管理手段多元、公眾參與、規劃法規齊全、規劃管理制度完善、政府權力與公共決策平衡的規劃管理模式，才能改變山西省城鄉規劃管理現狀，提升管理水平。

4.1 管理的機制與機構設置方面

4.1.1 實現管理主體多元化

對現行的規劃管理機構進行調整，增加管理主體，把現隸屬于規劃主管部門的二級機構規劃設計院分離出來，成為一個純技術單位，具體負責規劃編制工作；把現隸屬于規劃主管部門的規劃執法大隊也脫離出來，成立規劃執法支隊，負責規劃實施過程的執法監督，具有獨立的執法權和處罰權；成立技術專家評審委員會，就規劃技術層面對城鄉規劃進行研究評審。

4.1.2 完善規劃管理機構設置，形成有效合力

（1）建立規劃管理咨詢研究機構。

建立集研究規劃政策、交通問題、環境問題等于一體的行政咨詢機構，向社會公眾和有關機構提供相關意見和傳達基本知識，遏止市場上以盈利為目的的各類咨詢機構的惡性競爭，有利于政府決策的民主化和科學化。

（2）健全城市規劃管理監督機構。

規劃主管部門下設規劃法庭，處理城鄉規劃糾紛、審理城市建設違法違規案件、輔助調節各方矛盾，從而使規劃行政管理機構的管理與監督職能相分離，使規劃管理更加公開化、制度化。

4.2 管理的執行制度方面

4.2.1 規劃主管部門主動參與項目建設

地方的規劃主管部門要改變作為技術參與角色的現狀，要主動參與項目建設，尤其對于公共設施的建設，有助于提高規劃實施的主動權。

4.2.2 建立并聯審批制度，提高規劃許可審批效率

采取“一站式服務”原則，縮短行政審批在部門間內耗，精簡前置要件審批，推動部門協同，并聯審批，提高效率。

4.3 城鄉規劃實施的監督制約機制方面

4.3.1 完善內部監督機制

在縱向監督上，一方面，完善上級監督下級的“自上而下”的監督機制，構建對下級忠誠度和效率檢驗的評價機制。另一方面，構建下級監督上級的“自下而上”的監督機制，以及社會組織和公眾對各級規劃管理主體的監督。

在橫向監督上，構建同級監督機制。一方面，構建各規劃管理主體之間相互監督機制；另一方面，同級部門和同一部門人員之間相互監督。

4.3.2 完善外部監督機制

大力度推進規劃管理外部監督機制：①賦予社會組織和公眾參與規劃管理監督旳法律地位；②完善城鄉督察員制度；③完善規劃公示制度，明確規劃公示的內容、對公眾所提出的建設性意見予以回應等。

4.3.3 完善公眾參與機制

一方面，建立“參與-反饋-獎勵”的有效反饋、獎勵機制；另一方面，確立非盈利組織等社會組織的參與地位，使之形成有分量的組織。