行政處罰案件中正當程序原則的適用

張琳林

[內容摘要]“正當程序”原則起源于英國普通法“自然正義”法則，雖然未在我國立法中明確表述，但“程序正當”已是通說和實踐的行政法基本原則之一。公安機關對盲人進行行政處罰時，應當充分考慮盲人沒有閱讀能力的特殊情況，做出符合程序正當要求的合理安排，控制公權力的實行，保障行政相對人合法權益。

[關鍵詞]行政訴訟;行政處罰;特殊弱勢群體;正當程序;可撤銷

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）17-0190-02

作者簡介：張琳林（1986-），女，漢族，江蘇姜堰人，碩士，講師，研究方向：法理學、行政法學、公安行政法學、比較法學。

一、問題的提出

審判指導參考案例“李某某訴某公安分局治安行政處罰案”中提出公安機關對盲人進行行政處罰時，應按照正當法律程序原則，充分考慮盲人沒有閱讀能力的特殊情況，確保其正常有效的行使權利、履行義務，保證程序的公開和參與，必要時應參照公安部《公安機關辦理行政案件程序規定》進行錄音、錄像或者請相關人員陪同在場。據此，一審法院認定某公安分局的《公安行政處罰決定書》不符合正當程序原則，依法予以撤銷，二審判決駁回上訴，維持一審判決。

本文擬通過對典型案例進行剖析，研究特殊弱勢群體作為行政相對人的行政處罰案件中正當程序原則的適用。

二、基本案情

2010年3月2日，盲人李某某因分房問題與單位發生爭執，后獨自一人離開單位，于當日17時許，在北京某區某大街北側某某飯店門前揚言到天安門放火自焚，被民警當場抓獲傳喚至某公安分局某派出所（以下簡稱某派出所），被告制作了《傳喚證》;同日，某派出所民警分別對李某某、值勤民警、原告李某某單位的黨委副書記詢問并制作了《詢問筆錄》。3日，該公安分局對李某某作出《公安行政處罰告知筆錄》。以上文件均無李某某的簽名或指紋，僅由民警記載“以上記錄已向李某某宣讀，該人表示無異議”。某公安分局于是作出《公安行政處罰決定書》，依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十五條第（三）項之規定，決定給予李某某行政拘留五日的處罰。處罰決定書上記載“以上記錄已向該人宣讀，該人表示服從不申訴。此決定書該人表示無實際意義，拒絕接收”。該處罰決定尚未執行。

三、法院裁判理由和審判思路分析

本案的爭議焦點在于被告某公安分局對原告盲人李某某所作出的行政處罰決定程序是否應當撤銷。一審法院認為被告作出的涉案行政處罰決定證據不足、程序違法，判決撤銷，二審法院支持一審理由，判決駁回上訴，予以維持。

法院主要理由如下：

（一）證據不足

書證、錄音錄像證據不足：李某某的《傳喚證》、《詢問筆錄》、《公安行政處罰告知筆錄》、《公安行政處罰決定書》等證據，因沒有李某某本人簽字或捺指印，且沒有相關人員在場見證或有相關錄音、錄像資料對以上材料予以佐證，某派出所辯稱執法中的錄音錄像由于超過了保存時間而未保存也非合理解釋，僅憑民警證言不足以證明案件的事實，不能證明某公安分局依法履行了告知程序，進而不能證明該局的處罰程序足以保證作為沒有閱讀能力的盲人李某某正常、有效的行使了被處罰人應享有的權利。

證明力低：李某某沒有對《詢問筆錄》的內容進行確認，而兩位民警系與本案有利害關系的辦案人員，其證言證明力低。

（二）程序違法

違反了正當程序行政公開和公眾參與的要求。本案中，對李某某的詢問還是對其作出的《傳喚證》、工作記錄和處罰告知中，均無李某某的簽名或指紋，只由民警記載“以上筆錄（內容）已向該人宣讀，該人表示無異議”;送達《公安行政處罰決定書》時，出現了同樣情況，而且“此決定書該人表示無實際意義，拒絕接收”。被告公安機關沒有遵循相應程序規定的執行做法均有損于原告行政相對人的知情權和陳述申辯權。

法律規定詢問聾啞人應當有通曉手語的人參加。本案中，被告雖不是聾啞人，但根據立法保護特殊弱勢群體權益的初衷，和基于特殊弱勢群體盲人本身具有的視力殘疾缺陷，公安機關對其詢問時應參照特殊規定，采取提供盲文服務、通知其家屬在場或進行錄音錄像等手段，確保盲人參與行政程序的有效性，體現正當程序的過程公開和保證參與。本案中，被告對原告李某某履行程序的各環節均僅是李某某一人在場且在無錄音、錄像的情形下進行的，有違程序。

（三）處罰情節

本案被告并未將原告作為特殊的被處罰對象，也未考慮到原告作為一名雙目失明、有肢體殘疾、年過五十的盲人的違法能力和危害性，拘留五日處罰過當。

四、關于正當程序原則

（一）正當程序原則的起源、含義及在我國的演變

正當程序原則源于英國普通法自然正義理念，是這一理念在行政法領域的具體應用與發展。自然正義在中世紀前一度被認為是自然法、萬民法和神法的基本內容，所謂自然，即樸素天然的是非觀，是對公權力公正行使最低限度的程序要求，更在于表明該原則具有不因時光流轉、不因地域不同而被拋棄的普遍屬性。自然正義的核心可用兩句法諺概括：1.“任何人都不得做自己案件的法官”;2.“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”。自由民的權利在《自由大憲章》中的表述是“未經同級貴族裁判，或者國家法律判決，任何自由民都不能被逮捕、監禁、剝奪法律賦予其應有的保護權或加以任何方式損害。”其中，“未經同級貴族之依法裁判，或經國法判決”正是正當法律程序的雛形。而后，“正當程序”在美國獨立戰爭期間被提出，陳述為“任何人的權利都應該得到保證，除非依據正當的法律程序”。正當程序發展至今，已經成為具有“全球化”趨勢的行政程序基本原則。

正當程序原則在我國演變為“程序正當”原則，雖沒有明確體現在立法文字中，但也為我國學界、理論界和司法實踐普遍采用，對推進我國行政法法制化、規范化進程發揮著重要作用。程序正當原則包含四項內容：一是行政公開，主要保障知情權，其中國家秘密、商業秘密和個人隱私不予公開，方式分為主動公開和依申請公開;二是公眾參與，指行政決策和日常工作要聽取公眾意見，不利決定要保障行政相對人陳述申辯權等參與性權利;三是公務回避，主要是任職回避和執法回避;四是適用程序合法，指依法聽證、依法催告、依法適用簡易程序。

（二）正當程序原則在行政處罰中的法條體現

行政處罰作為典型的不利行政行為，其處罰程序是否符合正當程序，對維護行政相對人合法權益尤為重要。《行政處罰法》第六條，“公民、法人或者其他組織對行政機關所給予的行政處罰，享有陳述權、申辯權;對行政處罰不服的，有權依法申請行政復議或者提起行政訴訟。公民、法人或者其他組織因行政機關違法給予行政處罰受到損害的，有權依法提出賠償要求。”該法第五章第四十二條、四十三條規定行政處罰中的聽證程序，也從公眾參與的角度體現了行政法的正當程序立法精神。《治安管理處罰法》第五條提出公開公正要求，體現了尊重保障人權的立場，（“實施治安管理處罰，應當公開、公正，尊重和保障人權，保護公民的人格尊嚴”）。在其處罰程序一章中，同樣就行政相對人所享有的陳述、申辯權、聽證權及送達程序進行了詳細的規定。

（三）正當程序原則在立法目的解釋下求得統一

公安部制定的《公安機關辦理行政案件程序規定》細化了公安機關執法的相應程序，對于詢問程序，不僅做了一般規定還做了特殊規定。一般規定中詢問筆錄應當交被詢問人核對，對沒有閱讀能力的，應當向其宣讀，允許被詢問人更正或者補充，被詢問人確認筆錄無誤后，應當在詢問筆錄上逐頁簽名或者捺指印;同時，針對聾啞人和未成年人還作了特別規定，規定詢問聾啞人應當有通曉手語的人參加;詢問未成年人時應當通知父母或者其他監護人到場。雖然本案中不是聾啞人而是盲人，但遵從的立法精神是一致的，即要有保護特殊弱勢群體的正當程序關照。

特殊弱勢群體行政處罰不應簡單套用一般性程序規定，應當適用特別規定，更好保護該群體合法群益。即便《行政處罰法》、《治安管理處罰法》以及公安部制定的《公安機關辦理行政案件程序規定》等只規定了聾啞人的特別情況，而原告是盲人，無明確規定，但還是應當參照聾啞人作出行政程序安排，以體現正當程序運用和特殊群體合法權益保護的同一立法目的。