基于多源流理論的中小學教師職業行為準則政策分析

崔健 衛建國

摘? ?要? ? 基于多源流理論公共政策工具分析中小學教師職業行為準則政策，研究認為：師德現狀與國民師德期待的矛盾及焦點事件構成了問題流，改革開放以來歷年的中小學師德政策條目與專家學者關于師德觀、師德邊界的研究提供了政策源流，政黨意識形態與公眾輿論形成了政治源流。在政策共同體的催化下，三源流交互耦合開啟“政策之窗”，政策議程形成。

關鍵詞? ? 中小學教師職業? 行為準則? 多源流理論? 政策議程

改革開放以來，有關師德的國家政策經歷了萌生、發展的階段。1984年《中小學教師職業道德要求（試行草案）》開啟了師德建設的歷程，此后中小學教師職業道德規范經過兩次修訂形成了《中小學教師職業道德規范（2008年修訂）》。新時期教師隊伍中出現的違反師德的行為與傳統觀念下的崇高師德期待相悖，人民群眾對受教育條件的更高要求也督促加強師德師風建設，《新時期中小學教師職業行為十項準則》是對師德規范政策的繼承和發展，教師職業行為囊括了教師職業道德，極力避免師德概念的學術紛爭。本文試圖通過多源流理論的公共政策分析工具探尋中小學教師職業行為準則的生成過程。

一、多源流理論用于中小學教師職業行為政策分析的適切性

多源流理論是美國學者約翰·金登在20世紀八九十年代對全面理性決策模式、漸進主義決策模式、垃圾桶決策模式批判吸收的基礎上，對美國聯邦政府政策實踐的反思提出的一種決策過程理論。多源流理論認為，政策制定過程受到問題源流、政策源流、政治源流的影響，三條源流在恰當的時機耦合從而開啟“政策之窗”。問題源流由能夠反映問題的指標或者焦點事件、項目運作情況的反饋等構成;政策源流是指在政策場域中針對政策制定的思想建議，由專家學者、政府官員等成員構成政策共同體;政治源流對政治議程具有強大的作用，由公眾情緒、政黨意識形態、政治變更等因素構成。“政策之窗”是指政策建議的倡導者提出其最得意的解決辦法，或者是促使特殊問題受到關注的機會[1]。當三條源流耦合，“政策之窗”便會開啟，政策議程就可能形成。

多源流理論首先強調問題的識別，即師德問題是以什么為依托、如何進入決策者的視野并被識別的;其次重視各影響因素的綜合效應，政策初期的各影響因素所營造的客觀環境與政策共同體的主觀思想的結合是分析政策議程走向的不可忽視的環節[2]。本文旨在分析政策議程的活動過程，多源流理論能為分析政策生成過程提供較好的分析工具。

二、基于多源流理論框架的政策議程分析

1.問題流分析

問題流是社會問題進入決策者視野的途徑，公眾和政府的反饋信息揭示了師德應然與實然狀態的矛盾，焦點事件的曝光加速了決策者對社會問題的關注。

（1）師德現狀與國民師德期待的矛盾

“教育的最高目的是道德”，高尚的師德是保證教師能夠以道德的言行對學生進行道德的教育。中國古代強調教師身教重于言教，“善為師者，既美其道，又慎其行”，師者正己才能正人。中國近代師范教育出現后非常重視師德教育，陶行知先生認為教師要有獻身精神，以身作則，為人師表。新中國成立后在各發展階段出臺了一系列的文件對師德做出了一定的要求，當然“文革”時期將師德教育政治化、簡單化除外。新時期師德建設愈發重要，國家及公眾對師德同樣有較高要求。一項公眾對中小學師德的社會期望調查中發現，社會公眾對中小學教師師德有較高期望，尤其表現在嚴謹治學和關愛學生兩個方面[3]。

自黨的十八大報告將“立德樹人”作為新時期教育的根本任務以來，教育行政部門出臺了一系列旨在提升教師師德的文件，要求把師德擺在教師隊伍建設的重要位置，弘揚高尚師德，建立健全師德建設長效機制。2018年教育部對各級教育部門和大中小學校的師德建設專項督查發現，師德建設存在著主體責任意識不牢固、師德建設長效機制過于空泛、師德工作進展不平衡、重點問題治理需要進一步加強等問題[4]。

師德實地抽查的結果與黨和政府對高尚師德的期待存在著一定的差距，同時，教師自身對教師群體的道德現狀存在著一定的擔憂。

社會經濟的騰飛帶動各行各業從業者收益的增加，教師付出和回報的差距也導致教師隊伍中存在著違背師德準則的現象。一項以教師群體為對象的師德調查發現，多數年輕教師對師德現狀持消極態度。“教師的道德狀況嚴重滑坡，很多教師將學校作為與產業經濟掛鉤”，“敬業精神比較差，拜金主義太嚴重”[5]。教師群體出于自身及家庭生存、發展狀況的考慮，推動這一行業融入市場經濟洪流，師德也同樣受到市場競爭的不良影響，師德發展的不良趨勢對學生道德品質及社會發展產生一定的負面影響。

自古以來師德的重要性不言而喻，且在公眾調查中顯示民眾對師德的期待較高，然而在教育部門的師德實地抽查結果以及其他單位對師德的調查中呈現著師德整體發展不盡如人意的事實。

（2）焦點事件

多元化的信息傳遞方式為事件的擴大化提供了傳播平臺，部分教師的師德失范行為被以偏概全，媒體的負面報道使公眾對教師隊伍的道德水平持有一種懷疑態度，教育行政部門對違背師德案例的處理同樣是對教師整體道德敗壞這一理念的強化。

2017年6月到2017年12月期間，安徽、河北、山東、黑龍江、四川、福建6省共通報了50起違反師德的案例，案例涉及論文造假、體罰學生、收受禮品、有償補課、違規使用辦公用房、公款吃喝、違規報銷車票等問題。2018年1月到11月期間黑龍江省哈爾濱市、陜西省洛南縣、甘肅省定西市、黑龍江省綏化市、陜西省西安市、江蘇省通報了共涉及86余名老師的師德失范案例，其中涉及收受禮品、有償補課、性侵學生、體罰學生、參與賭博、故意不完成教學任務、酗酒駕車、網絡平臺上侮辱公安等問題。

大量師德失范行為的累積、發酵，或者性質嚴重惡劣的個別行為都會成為師德政策議程開啟的焦點事件。

《2017年全國教育事業發展統計公報》顯示義務教育階段有專任教師949.36萬人，經媒體及教育部門曝光的教師占比不足萬分之一，但是不能否認存在著大量的師德不作為卻無外顯失范行為，從而能夠躲避行政部門抽查的教師，教育部門的師德建設督查及各高校研究部門的調查研究結果均可以證明這一點。被曝光的教師對學生的傷害可能是永久性的，而師德不作為的教師同樣會對學生的終生發展產生不良影響。國民對師德表現的高期待與師德實存狀態的反差，多起極其惡劣的師德失范事件的曝光催促師德問題進入政策共同體的視野，政策議程開始提上日程。

2.政策流分析

政策流是針對問題解決的政策集合，以政府官員為代表的決策者、專家學者、行業組織及一線教師等組成的政策共同體，基于各自的價值偏好對政策制定闡述不同的觀點，政府的政策偏好以及專家學者對歷來政策的評價影響著政策議程的走向。

（1）專家學者的討論

①師德觀的轉變提供了政策修訂的動力

20世紀90年代王蒙通過《躲避崇高》發聲，他將政治文化中人為制造的假崇高與知識分子所倡導的人文精神相提并論，知識分子對其進行討論，但是社會大眾可能并不具備人文精神論者對國家政治的關懷敏感性，因而社會大眾在市場經濟的浪潮中選擇拋棄崇高[6]。這種觀念的形成對崇高師德觀的影響是顯而易見的，在普遍的恥言理想的社會環境下，師德是否要迎合大眾的需求拋棄崇高成為了教育領域關注的問題。“底線”成為了師德研究領域頻繁出現的一詞。有學者提出“師德底線”的概念，意在通過對師德體系進行分層指出一個不可跨越的師德的最低標準;有學者提出了“底線師德”的概念，認為師德研究乃至倫理研究都應該立足于底線，意在對抗崇高師德觀強加給教師的高標要求。

師德研究領域“底線”思想對于師德政策來說是一種預警，意味著師德政策的制定要考慮到對底線行為的界定以及規范，同時也昭示了教育領域教師們的道德表現可能愈發突破以往的崇高師德要求的下限，趨向于更加需要政策規范來指導師德行為，以避免更多的失范行為。

②師德邊界束縛了政策的實效性

師德政策在中小學師德建設中，面臨的首要問題便是師德的具體內涵，將教師私人生活行為界定為師德的現象引發了學術界對于師德內涵的思考。在宏觀視野下認為，師德是教師道德，教師職業道德，教師專業道德或者教師專業倫理的簡稱[7]。但無論是哪種認知，對于師德具體內涵的辨析都涉及到教師個人私德、職業道德與社會公德的辨析。

教師道德是一種教師個體道德的呈現，不區分職業道德與個人私德，同樣不區分公德與私德，它更傾向于各個道德概念的統一。有學者從黃向陽對師德層次的劃分出發，借助于師德理想、師德原則、師德規則提出《中小學教師職業道德規范》中存在著雜糅公德和私德，師德的理想和原則沒有具體到規則層面等問題[8]。有學者提出教師專業道德與教師職業道德在具體內容上并無實質性的區別，只是對原有師德要求的簡單累加[9]。教師專業道德并沒有解決教師私人生活與職業活動的邊界區分。對于師德邊界的討論更多地出于自由主義視域下公域與私域之分，將教師公德、職業道德與私德做出區分。

師德政策內容范圍的劃定要考慮到學術界師德概念的界定，從師德概念的辨析中可以發現，師德政策在學術討論的范圍內，尤以高校知識分子為主體的討論中總是避免不了政策之于師德建設束縛的探討。教師職業的特殊性決定了教師道德不可能和普通職業一般不違反行業基本規范即可，師德政策的制定與修改具有復雜性，所以在師德框架內考慮政策是一種艱難的選擇。

（2）師德政策的歷史催動

改革開放以來隨著中小學教育逐漸普及，中小學教師道德表現吸引了國家和人民關注，相關的師德法律與政策逐漸走向成熟。本文梳理了1984-2018年關于中小學師德建設的政策（見表1）。《中華人民共和國教育法》《中華人民共和國教師法》《中華人民共和國義務教育法》是我國教育法的法源，中小學教師職業行為準則要在法律允許的范圍內設定內容，關于中小學教師職業道德的相關政策推動了中小學教師職業行為準則的形成。

中小學師德政策歷史源長，結合政策的內容分析，1984-1996年的師德政策表現出鮮明的政治導向，教師是社會主義祖國的教師，師德表現需要體現出國家意識形態;1997-2009年師德政策的修訂以《義務教育法》《教師法》《教育法》為法律淵源，強調師德表現要合乎法律規定;2010-2018年師德政策內含有教師專業性的特點，師德政策傾向于從行業從業者行為要求的角度考慮政策的制定。師德政策在特定的時期蘊含著特定的教師觀、師德觀，政策之間接續發展的同時加以改革，為中小學教師職業行為準則的形成提供了歷史借鑒。

表1? 中小學師德建設的相關政策

3.政治流分析

政治流包括政黨意識形態、公眾情緒或者利益集團等因素。中國特色社會主義政黨制度背景下的政黨意識形態以及公共輿論持有的制度邏輯，形成了政治源流。

（1）政黨意識形態

政黨意識形態在政策制定過程起主導性作用。黨的十八大將“立德樹人”作為新時期教育的根本任務，加強教師隊伍建設，提高師德水平;黨的十九大提出要全面貫徹黨的教育方針，落實立德樹人的根本任務，更加重視教師隊伍建設，健全大中小學師德體系;《中共中央國務院關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》提出全面加強師德師風建設，建立健全師德建設長效機制，弘揚高尚師德;習近平總書記的“四有好老師”“四個相統一”“四個引路人”論述，以及在北京大學師生座談會、全國教育大會等多種場合關于教師隊伍建設的論述無一不是對教師師德培養的強調。黨和政府對師德建設的重視為政策的制定提供了有力的政治環境。

（2）公共輿論

公共政策的制定與變更涉及到利益結構的調整，政策的制定和調整要考慮到多數公民的意見，公眾輿論對政策議程和結果有重要的影響，具體表現為以下幾個方面：一是我國傳統的崇高師德觀在公眾心中根深蒂固，教師是學生的榜樣和楷模，為了孩子的健康成長，家長和社會對教師的道德要求近乎嚴苛。同時國家出于促進教育事業發展和培養人才的考慮，對教師師德提出高要求，在《中小學教師職業道德規范》中規定，教師要甘為人梯，樂于奉獻。在教育情境中個別教師的違背師德行為經過媒體的蓄意放大，從而引起公眾對師德的懷疑和教育行業的不滿。二是教師群體本身在市場經濟的刺激下，工資水平滿足不了生活開支的情況下，教師的職業操守出現了一定的問題，如出現有償補課、推銷輔導書目等利用職務之便謀私利的行為;教師在教育場域之外的私人行為往往也被視為師德表現，教師的私人生活與職業生活邊界模糊，私人領域被侵犯，引起了教師群體對師德規定的反感，教師的職業道德敏感性降低，職業責任感不足。

教師職業行為的道德性關乎學生的人生發展及社會建設，國家和民眾對教師職業行為的表現會做出不同程度的要求，政治環境的穩定支持著政策議程。

4.多源流耦合

約翰·金登認為，“政策之窗”開啟首先需要一個觸發機制，一個或者一些重大事件的發生引起政治領袖的關注，從而進入到決策者的視線中。教師違背師德的事件不斷地被媒體曝光，各級教育部門對師德失范行為的處理等，引起了社會對師德的關注與討論，政府和民眾對高尚師德的要求與師德現狀的不吻合，師德失范現象的地域范圍擴大、頻次增多，引起了政策制定者的關注。從根本上講，政策之窗的開啟很大程度上決定于政治源流，即政黨和公眾對師德的密切關注。教師隊伍建設是黨和國家一直關注的焦點，師德師風影響到受教育者的德智體各方面發展，一位德行高尚、學識淵博的教師能夠培養出一批優秀的人才，社會和國家的發展需要大批這樣的好老師。黨和國家對教育事業和教師隊伍的關注和推動，在一定程度上主導了政策的制定。而政策源流則為政策制定提供了政策淵源和政策建議。如《教育法》《義務教育法》和《教師法》是師德政策的法源，《中小學教師職業行為準則》是各個年份修訂版的《中小學教師職業道德規范》的繼承和發展，師德觀的歷史發展以及學術界對師德邊界的討論約束了師德政策的名稱、范圍及條目等。

多源流理論是研究模糊狀態下政策制定的公共政策分析理論，“問題流”“政策流”“政治流”三流彼此獨立發展且彼此交互作用，政策議程得以最終發生。在政策決策中，問題流中師德的應然和實然狀態的矛盾及焦點事件的發生能夠引起決策者的注意，各方學者及政府人員在針對師德問題的研究與反思中提供了政策來源，黨和政府的政治導向引導更多的研究者為師德問題建言獻策，政府官員、專家學者、一線教師等構成的政策共同體在三源流的互動中推動了政策之窗的開啟。對中小學教師職業行為準則政策的分析可以看出，在政策議程中，決策者要安撫民眾的質疑和不滿，回應各利益相關者的發聲，通過公開透明的座談會等方式征求意見，這也進一步說明了政策制定的民主化。應說明的是，金登的多源流理論是在西方多元政治背景下提出的，政治源流的分析中包含著政黨的換屆選舉因素，在我國實行中國特色社會主義政黨制度的背景下分析政治源流需要對金登的多源流理論進一步修正。

參考文獻

[1] 約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京：人民大學出版社，2004.

[2] 張魁利.約翰·金登的多源流理論研究[D].沈陽：遼寧大學，2017.

[3] 朱曉偉.中小學教師師德的社會期望與評價[J].北京師范大學學報：社會科學版，2019（01）.

[4] 中華人民共和國教育部.教育部開展師德建設長效機制貫徹落實情況專項督查http：//www.sohu.com/a/273728088_407302.

[5] 衛建國.《中小學教師職業道德提升研究》課題報告[R].山西：山西省高校人文社科重點研究基地，2010315

[6] 呂狂飚.從崇高到底線——近四十年我國師德觀的脈絡與問題[D].南京：南京師范大學，2017.

[7] 辛未.師德概念研究述評[J].上海教育科研，2018（09）.

[8] 周冬梅.師德考核問題及策略——基于政策文本的分析[J].當代教育科學，2014（03）

[9] 王曉莉，盧乃桂.當代師德研究的省思：與國外教學道德維度研究的比較[J].外國教育研究，2011，38（06）

[作者：崔健（1994-），女，山西和順人，山西師范大學教育科學學院，碩士生;衛建國（1960-），男，山西平陸人，山西師范大學，黨委書記，教授，博士生導師。]

【責任編輯? 鄭雪凌】