《水庫大壩安全管理條例》立法后評估

王俊杰，李 政，李興拼

(1.水利部發(fā)展研究中心，北京 100038；2.珠江水利委員會珠江水利科學(xué)研究院，廣東 廣州 510641)

水庫大壩作為攔洪蓄水和調(diào)節(jié)水流的重要工程措施，是江河防洪工程體系的重要組成部分，直接關(guān)系到國家防洪安全、供水安全、經(jīng)濟(jì)安全以及生態(tài)安全。1991年，國務(wù)院制定出臺了《水庫大壩安全管理條例》(以下簡稱《條例》)用于指導(dǎo)水庫大壩的建設(shè)、管理和險壩處理等工作。《條例》實施近30年來(期間雖然經(jīng)歷了2011年、2018年兩次修改，但只是個別地方改動)，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和水利立法形勢的變化，《條例》在管理理念、管理體制、管理措施等方面的規(guī)定已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前水庫大壩安全管理的實際需要和依法治國、加快法治政府建設(shè)等新要求，亟需開展系統(tǒng)性的修訂工作。水利立法后評估是完善水利法治體系、提高立法水平、增進(jìn)立法效能的重要方式和手段[1- 3]。為了能夠全面了解《條例》實施情況、存在的問題以及亟需修改完善的重點等，為下一步修訂工作提供參考，開展了《條例》的立法后評估工作。

1 評估方法

基于客觀中立、公開透明、系統(tǒng)全面、注重實效四項原則，構(gòu)建了評估指標(biāo)體系(見表1)，從文本質(zhì)量(合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、規(guī)范性、)及其實施情況和效果(實效性)兩大方面對《條例》開展了立法后評估工作[2，4- 8]。

2 《條例》具體內(nèi)容評估

根據(jù)構(gòu)建的評估方法，從合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、規(guī)范性、實效性6方面對《條例》具體內(nèi)容進(jìn)行了全面評估。

2.1 合法性評估

依據(jù)《立法法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》、《行政處罰法》等對《條例》的立法權(quán)限、立法內(nèi)容、立法程序3方面是否合法進(jìn)行了檢視。結(jié)果表明，《條例》在立法權(quán)限和立法程序方面是合法的，但立法內(nèi)容存在一些合法性瑕疵。如《條例》第3條規(guī)定“各級水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門，是其所管轄的大壩的主管部門”，并在“壩頂兼做公路審批”和“在大壩管理與保護(hù)范圍內(nèi)修建碼頭、漁塘許可”2項許可中明確大壩主管部門是許可實施機(jī)關(guān)，在罰則條款中明確大壩主管部門是行政處罰機(jī)關(guān)。實際中，大壩主管部門除了行政部門之外，還有各類事業(yè)單位和國有企業(yè)，如很多水電站大壩由中國華電、華能等發(fā)電企業(yè)直接管理，這些發(fā)電企業(yè)有的直接隸屬于國資委。在這種情況下，許多大壩已經(jīng)不存在“大壩主管部門”的概念，將“大壩主管部門”作為行政許可和行政處罰的實施機(jī)關(guān)，在合法性方面存在瑕疵。

2.2 合理性評估

從立法目的、管理體制、管理制度和是否存在立法空白方面開展評估。評估表明，《條例》總體是合理的，但也存在一些問題。

2.2.1立法目的方面

《條例》制定于1991年，立法目的“保障社會主義建設(shè)的安全”具有很明顯的時代特點，已難以全面反映水庫大壩安全與經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)等的關(guān)系。

表1 《條例》立法后評估指標(biāo)體系

2.2.2管理體制方面

《條例》關(guān)于各級人民政府和水行政主管部門對大壩安全實施監(jiān)督的職責(zé)規(guī)定是合理的，但對哪些問題實施監(jiān)督、如何實施監(jiān)督、是否需要設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)等，沒有進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定，致使現(xiàn)實中水行政主管部門的監(jiān)督難以到位。

2.2.3管理制度方面

《條例》的適用范圍規(guī)定為：“中華人民共和國境內(nèi)壩高15m以上或者庫容100萬m3以上的水庫大壩”和“壩高15m以下、10m以上或者庫容100萬m3以下、10萬m3以上，對重要城鎮(zhèn)、交通干線、重要軍事設(shè)施、工礦區(qū)安全有潛在危險的大壩，其安全管理參照本條例執(zhí)行”。結(jié)合管理實際，《條例》適用范圍過小，小(2)型水庫只是參照執(zhí)行[9]。而我國目前水庫大壩管理的薄弱地帶恰恰是小(2)型水庫，管理不規(guī)范、管理人員不穩(wěn)定、維護(hù)管養(yǎng)經(jīng)費(fèi)不足等問題突出，病險水庫較多，安全隱患極大。此外，庫區(qū)管理和大壩安全檢查監(jiān)測等相關(guān)規(guī)定還需進(jìn)一步完善。

2.2.4立法空白方面

從實踐看，完整的水庫大壩安全管理制度應(yīng)當(dāng)包括水庫管理責(zé)任制度，權(quán)證制度，注冊登記制度，建設(shè)管理制度，工程安全監(jiān)測，檢查，鑒定制度，維修養(yǎng)護(hù)制度，調(diào)度運(yùn)行制度，庫區(qū)開發(fā)保護(hù)制度，崗位準(zhǔn)入制度，風(fēng)險評估制度，搶險預(yù)案制度，終止使用制度以及監(jiān)管制度等。評估發(fā)現(xiàn)，風(fēng)險評估制度、搶險預(yù)案制度、崗位準(zhǔn)入制度等在《條例》中沒有規(guī)定。

2.3 協(xié)調(diào)性評估

從與上位法是否協(xié)調(diào)、與同位階行政法規(guī)是否沖突、與國家政策是否協(xié)調(diào)等方面進(jìn)行評估。評估表明，《條例》與上位法、同位階立法、國家政策總體是協(xié)調(diào)的，但也存在一些問題。

2.3.1上位法是否協(xié)調(diào)方面

《條例》與《水法》等上位法的規(guī)定存在不一致之處。如關(guān)于侵占、毀壞水庫大壩行為，《條例》規(guī)定的處罰主體是“大壩主管部門”，處罰方式和措施是“責(zé)令其停止違法行為，賠償損失，采取補(bǔ)救措施，可以并處罰款”；而《水法》規(guī)定對于侵占、毀壞水工程及有關(guān)設(shè)施“由縣級以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)”依據(jù)職權(quán)進(jìn)行處罰，處罰方式和措施包括“責(zé)令停止違法行為，采取補(bǔ)救措施，處一萬元以上五萬元以下的罰款”。二者在處罰主體、處罰方式和措施方面的規(guī)定不一致。

2.3.2行政法規(guī)是否協(xié)調(diào)方面

《條例》與《河道管理條例》、《抗旱條例》、《防汛條例》、《南水北調(diào)工程供用水管理條例》、《農(nóng)田水利條例》等行政法規(guī)存在就同一事項進(jìn)行重復(fù)規(guī)定的情況，并且有的規(guī)定并不協(xié)調(diào)。如《條例》和《防汛條例》就汛期水庫調(diào)度都進(jìn)行了基本一致的規(guī)定；但對于毀損或者破壞堤防、護(hù)岸、閘壩等水工程建筑物和防汛工程設(shè)施等行為，《條例》與《防汛條例》、《河道管理條例》規(guī)定的行政執(zhí)法主體有所不同，而且處罰措施也存在很大差異。

2.3.3國家政策協(xié)調(diào)性方面

《條例》需要根據(jù)國家改革形勢進(jìn)行修改和調(diào)整，實現(xiàn)深化改革和法治建設(shè)相向而行。《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院體改辦關(guān)于水利工程管理體制改革實施意見的通知》(國辦發(fā)〔2002〕45號)就明確提出“要盡快修訂《水庫大壩安全管理條例》，完善水利工程管理的有關(guān)法律、法規(guī)”。相對于水利工程管理體制改革的豐富內(nèi)容，有必要盡快修改《條例》。

2.4 操作性評估

重點從《條例》管理舉措是否切實可行、行政程序是否高效便民、權(quán)利義務(wù)是否簡便易操作、法律責(zé)任是否明確具體等方面進(jìn)行評估。評估表明，《條例》總體上具有較強(qiáng)的操作性，但部分規(guī)定的可操作性不夠。

2.4.1管理舉措操作性方面

第15條“禁止在大壩的集水區(qū)域內(nèi)亂伐林木、陡坡開荒等導(dǎo)致水庫淤積的活動。”該條款旨在對集水區(qū)域的水土保持進(jìn)行規(guī)定，一方面，“集水區(qū)域”的范圍過于寬泛，缺乏明確邊界。例如三峽大壩的集水區(qū)域一百多萬平方公里，按此規(guī)定不具有可操作性。另一方面，《水土保持法》和《水土保持法實施條例》已經(jīng)對水土保持作了詳細(xì)規(guī)定，而《條例》的規(guī)定沒有針對性，也很難具有可操作性。

2.4.2行政程序操作性方面

《條例》規(guī)定了2項行政許可事項，分別為壩頂兼做公路審批和在大壩管理與保護(hù)范圍內(nèi)修建碼頭、漁塘許可。但上述水行政許可的條件、程序、期限不是很清晰，需要依靠發(fā)布權(quán)力清單和服務(wù)指南等進(jìn)行明確，這在客觀上容易導(dǎo)致地方所掌握的標(biāo)準(zhǔn)不一等問題。

2.4.3權(quán)利義務(wù)操作性方面

《條例》設(shè)置了監(jiān)督機(jī)關(guān)(水行政主管部門會同有關(guān)主管部門)、大壩主管部門(各級水利、能源、建設(shè)、交通、農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門)、大壩管理單位3個層級，但是3個層級之間的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不夠清晰。如《條例》第24條規(guī)定“大壩管理單位和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做好防汛搶險物料的準(zhǔn)備和氣象水情預(yù)報，并保證水情傳遞、報警以及大壩管理單位與大壩主管部門、上級防汛指揮機(jī)構(gòu)之間聯(lián)系通暢”。在這里，同時出現(xiàn)了“大壩管理單位”、“大壩主管部門”、“有關(guān)部門”、“上級防汛指揮機(jī)構(gòu)”等主體，相關(guān)主體之間的職責(zé)關(guān)系不夠清晰。

2.4.4法律責(zé)任操作性方面

《條例》第29條對于毀壞大壩等違法行為，在行政處罰方面僅規(guī)定“可以并處罰款”，但沒有規(guī)定罰款金額的幅度，在可操作性方面存在不足。

2.5 規(guī)范性評估

從《條例》概念界定是否清晰、語言表述是否準(zhǔn)確、形式結(jié)構(gòu)是否規(guī)范、邏輯結(jié)構(gòu)是否嚴(yán)密等方面進(jìn)行評估。評估表明，《條例》立法規(guī)范性總體較強(qiáng)，但有個別瑕疵。

2.5.1概念界定規(guī)范性方面

《條例》對水庫大壩安全管理的有關(guān)立法語言規(guī)范，關(guān)鍵詞表述明確、易懂，但個別規(guī)范性用語表達(dá)中存在表述不規(guī)范、用語不明確的問題，如關(guān)于行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制。《條例》第4條規(guī)定了行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，但是，對于電力企業(yè)等實體，法律上不能稱為行政領(lǐng)導(dǎo)，而是“企業(yè)負(fù)責(zé)人”。

2.5.2語言表述規(guī)范性方面

《條例》語言表述明晰，符合《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(一)》、《立法技術(shù)規(guī)范(試行)(二)》的規(guī)定，但個別條款的表達(dá)不夠規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)。如第25條“由垮壩危險時，應(yīng)當(dāng)采取一切措施向預(yù)計的垮壩淹沒地區(qū)發(fā)出警報，做好轉(zhuǎn)移工作”，這里的“一切措施”表述不夠規(guī)范。

2.5.3形式結(jié)構(gòu)規(guī)范性方面

對照《立法技術(shù)規(guī)范(試行)》和《行政法規(guī)制定程序條例》等規(guī)定，《條例》在形式結(jié)構(gòu)上是規(guī)范的，具有結(jié)構(gòu)規(guī)范性。

2.6 實效性評估

圍繞《條例》實施情況和實施效果，評估組開展了有針對性的調(diào)研評估工作。評估表明，《條例》得到了較好的實施，為相關(guān)工作的開展提供了依據(jù)，有力保障了我國水庫大壩安全，我國水庫大壩安全狀況總體上趨好。《條例》實施以來，水利部和地方水行政主管部門加強(qiáng)水庫大壩安全管理，落實大壩安全責(zé)任制，完善水庫大壩安全法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)體系，開展大規(guī)模的病險水庫除險加固，加強(qiáng)大壩安全應(yīng)急管理，加強(qiáng)水庫管理隊伍建設(shè)，大壩安全狀況和管理水平大幅度提高。與此同時，也要清醒認(rèn)識到我國正處在由水庫大壩建設(shè)為主轉(zhuǎn)向建管并重，水庫大壩安全隱患依然存在，需要更加突出安全管理和風(fēng)險管理的新階段。這需要我們認(rèn)識到進(jìn)一步加強(qiáng)水庫大壩安全管理工作的極端重要性、緊迫性和艱巨性，在堅持不懈做好相關(guān)工作的同時，注重通過立法健全完善水庫大壩安全管理的頂層設(shè)計，為實際工作的開展提供支撐和保障。

3 評估結(jié)論與建議

3.1 評估結(jié)論

總體上看，《條例》是我國發(fā)布的第一部水庫大壩安全管理法規(guī)，是水庫大壩安全管理法規(guī)體系的核心，以此為依據(jù)逐步建設(shè)并完善了現(xiàn)行大壩安全管理制度，以及與之相配套的大壩安全管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系。《條例》是水庫大壩管理規(guī)范化、法制化、現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的重要里程碑，為加強(qiáng)水庫大壩安全管理、保障水庫大壩安全作出了重要貢獻(xiàn)[10]。《條例》的合法性、合理性、協(xié)調(diào)性、操作性、規(guī)范性、實效性總體上均較為良好。也要看到，《條例》具有明顯的計劃經(jīng)濟(jì)時代特色，管理范圍、管理體制、相關(guān)罰則等規(guī)定已難以適應(yīng)水庫大壩管理的實際需求，當(dāng)前立法環(huán)境也發(fā)生了顯著變化，迫切需要開展修訂工作。

3.2 建議

針對《條例》修訂工作，從立法目的、適用范圍、管理體制、管理制度、罰則等方面，提出建議如下：一是進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、安全等角度深化立法目的的凝練。二是擴(kuò)大適用范圍，納入壩高15m以下的小二型水庫，解決其管理薄弱問題[11]。三是結(jié)合國家機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀、上位法規(guī)定等，厘清大壩建設(shè)、管理及險壩處理等涉及到的主體及職責(zé)，進(jìn)而修訂管理體制方面的規(guī)定。四是針對具體管理制度在合理性、協(xié)調(diào)性、操作性等方面存在的問題，按照“堅持和鞏固什么、完善和發(fā)展什么”的思路，有針對性的開展修訂工作，增補(bǔ)風(fēng)險評估等欠缺的制度，并將切實可行的經(jīng)驗落實為制度規(guī)定。五是針對罰則中沒有明確罰款金額等問題，要有針對性的明確罰款金額，增強(qiáng)《條例》的可操作性和威懾性。