淺析甘肅省公路建設(shè)項目前期工作辦理流程

張國泉

（甘肅省張掖公路管理局，甘肅 張掖 734000）

1 概述

前期工作是規(guī)劃項目落地的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，前期工作的好壞直接影響項目實施的成敗，而工作的前置手續(xù)的辦理周期直接決定項目工作的時序。近年隨著改革的調(diào)整，部分要件審批權(quán)限得下放，報批環(huán)節(jié)有所減少，但這些前置性手續(xù)并沒有取消，其意義和重要新并沒有改變，對前期工作的要求越來越高，越來越嚴格，辦理難度越來越大，特別是由于前期工作辦理周期長，常伴有技術(shù)規(guī)范的調(diào)整，地方相關(guān)政策，建設(shè)及籌資方式的變動等，造成項目前期工作辦理周期長，已經(jīng)辦理的前置手續(xù)與工程可行性研究報告不符，導(dǎo)致已經(jīng)辦理完成的手續(xù)補辦或重新辦理。根據(jù)以上情況，我就從公路建設(shè)項目前期工作督導(dǎo)幫扶組的角度，參照已經(jīng)辦理前期手續(xù)項目，結(jié)合正在辦理前期手續(xù)的項目和國家、和我省有關(guān)政策，詳細梳理公路建設(shè)項目工可審批、施工圖審批前需要辦理的各項前期手續(xù)及辦理流程，僅供各建設(shè)單位參考，幫助各建設(shè)單位辦理前期手續(xù)和理清思路，加快項目前期工作進度[1-3]。

2 前期工作辦理的技術(shù)要點

2.1 環(huán)境影響評價的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制環(huán)境影響評價報告，及時開始第一次公示，同步申請各個專題報告，涉及到穿越水源地問題需要地方政府審批同意；涉及到路線穿越風(fēng)景名勝區(qū)需要省建設(shè)廳審批同意。取得各方同意文件后，環(huán)評文件初步定稿并在相關(guān)網(wǎng)站和媒體發(fā)布第二次公示，協(xié)調(diào)地方政府部門及鄉(xiāng)鎮(zhèn)，配合進行沿線公眾參與工作。以上工作都完成后，匯總組件上報省環(huán)保廳，由省環(huán)保廳委托環(huán)境評估中心審查評估，通過現(xiàn)場考察及專家論證評審后，評估中心出具評估報告給省環(huán)保廳，由省環(huán)保廳公示并出具審批意見。

2.2 水土保持方案的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位完成項目水土保持方案報告書，重點對沿線因工程建設(shè)造成的水土流失情況進行分析并提出相應(yīng)的防止措施。水土保持方案以主體可行性研究報告為依據(jù)，充分爭取水土保持方面的專業(yè)意見，對主體工程設(shè)計提出水土保持約束條件，并提出解決方案和建議。水土保持方案的重點是工程總體布置、施工組織設(shè)計，特別是棄土場、取料場的布置，建設(shè)單位及時協(xié)調(diào)編制單位、設(shè)計單位，加強工可編制階段項目的設(shè)計深度，在工可編制階段確定工程規(guī)模和地理位置，使其更符合實際，對水土保持方案編制、審查提供基礎(chǔ)資料和依據(jù)[4]。

2.3 建設(shè)用地預(yù)審的辦理

建設(shè)用地預(yù)審，主要有地質(zhì)災(zāi)害評價、壓覆礦產(chǎn)評估、用地預(yù)審三項內(nèi)容，作為重要前期要件之一，需首先完成地質(zhì)災(zāi)害評價和壓礦評價報告。（1）地質(zhì)災(zāi)害評價。委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位完成項目地質(zhì)災(zāi)害評估報告書，重點對沿線因工程建設(shè)造成的地質(zhì)災(zāi)害進行分析并提出相應(yīng)的防止保護措施。方案報告書編制完成后報省國土資源廳審核備案。地質(zhì)災(zāi)害評估采用備案登記制度，是項目土地預(yù)審的前置條件，并作為項目土地預(yù)審報件附件之一。（2）壓覆礦產(chǎn)評估。委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對路線沿線經(jīng)過的地區(qū)內(nèi)壓覆礦產(chǎn)資源情況進行調(diào)查評價，獲得相關(guān)信息后委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位進行壓覆礦產(chǎn)取證工作，獲得礦權(quán)單位（人）同意協(xié)議后報國土廳獲得項目壓覆礦產(chǎn)資源情況的審查意見。項目礦產(chǎn)壓覆意見是項目土地預(yù)審的前置條件，并作為項目土地預(yù)審報件附件之一。（3）項目用地預(yù)審意見。項目用地預(yù)審意見的辦理需要省、部兩級國土主管部門審批。①國土資源廳負責(zé)項目建設(shè)用地預(yù)審的初審批復(fù)。委托國土規(guī)劃院編制建設(shè)用地說明報告、規(guī)劃修改方案及規(guī)劃實施影響評估報告和土地利用和耕地保護論證報告。②國土資源部負責(zé)項目建設(shè)用地的預(yù)審的復(fù)審批復(fù)。拿到初審意見后，將所有資料報國土資源部，由國土資源部順利出具復(fù)審意見。

2.4 社會穩(wěn)定風(fēng)險評估

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位對路線沿線經(jīng)過的地區(qū)影響社會穩(wěn)定因素進行分析，編制項目社會穩(wěn)定風(fēng)險風(fēng)險分析報告。報告采用隨機調(diào)查問卷形式了解沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾和社會團體在項目建設(shè)過程中對其產(chǎn)生的影響進行分析，明確項目社會穩(wěn)定風(fēng)險等級。上報縣維穩(wěn)辦取得意見蓋章后報備，并上報市級維穩(wěn)辦，取得社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的意見并蓋章報備，匯總意見后上報省發(fā)改委，最終形成意見后上報國家發(fā)改委。

2.5 節(jié)能評估的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位完成項目節(jié)能評估報告，節(jié)能評估報告編制完成后，由項目所屬地縣發(fā)改局備案后轉(zhuǎn)包市發(fā)改委環(huán)資科備案，最終由建設(shè)單位將市發(fā)改委上報文件及節(jié)能評估報告報省發(fā)改委節(jié)能評估中心評審，經(jīng)評審后報省發(fā)改委批復(fù)，批復(fù)后上報國家發(fā)改委（根據(jù)新的規(guī)定只需發(fā)改委批復(fù)）。節(jié)能評估的手續(xù)報批的重點是加強報告的編制深度，特別是突出節(jié)能管理方面的資料，方便審查。

2.6 文物保護的辦理

建設(shè)單位上報省文物局委托省考古所進行項目沿線文物考古調(diào)查及勘探工作，對沿線因工程建設(shè)造成對文物的影響進行調(diào)查分析并在施工前進行考古勘探挖掘和保護。省內(nèi)文物保護手續(xù)的相關(guān)報告編制工作均由省文物考古研究所一家單位完成，辦理時需提前介入。

2.7 項目規(guī)劃選址的辦理

委托具有相應(yīng)資質(zhì)的單位編制規(guī)劃選址論證報告，市縣規(guī)劃部門審核選址報告，認定符合當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃后出具審查意見，在項目選址方案路線圖加蓋當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃主管部門公章，匯總各縣區(qū)意見后上報省住建廳申請審查。省住建廳組織現(xiàn)場踏勘、召開專家評審會，形成審查意見。編制單位根據(jù)審查意見修改、完善規(guī)劃選址論證報告，由住建廳予以審核批復(fù)。

2.8 規(guī)行業(yè)意見的出具

正常流程為項目環(huán)境影響評價、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、節(jié)能評估、水土保持方案、資金及銀行貸款承若等前置性手續(xù)已獲批后，經(jīng)省發(fā)改委交通處初審后，由省發(fā)改委上報國家發(fā)改委項目工可立項申請，抄報交通運輸部，交通運輸部綜合規(guī)劃司接到文件后安排咨詢審查單位對項目進行意見的審查，審查通過后出具項目行業(yè)審查意見。

2.9 資本金諾和銀行貸款

項目建設(shè)資金主要有資本金、金融資金兩部分組成，資本金由交通運輸部購置費補助和省級籌措兩部分組成，其中資本金中省級籌措部分有省交通運輸廳上報省發(fā)改委，有省發(fā)改委代地方政府承若資金已落實并由其轉(zhuǎn)報國家發(fā)改委。金融資金需商業(yè)銀行貸款，需商業(yè)銀行總行審貸會審查通過后，出具銀行貸款承諾函。

2.10 工可報送審批

前期工作的最終工作為工可的報送審批工作，待項目環(huán)境影響評價、規(guī)劃選址意見、用地預(yù)審、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、節(jié)能評估、水保方案、基本金及銀行貸款承若、交通運輸部行業(yè)意見等前置性手續(xù)已全部辦結(jié)后，上報省發(fā)改委，經(jīng)省發(fā)改委同意并上報國家發(fā)改委進行審查批復(fù)工作。此項工作的關(guān)鍵是報送國家發(fā)改委過程[5-6]。

3 項目前期工作辦理的基本流程

編制工可報告→辦理完成 （工可行業(yè)意見＋環(huán)評、土地預(yù)審、規(guī)劃選址）前置性手續(xù)→工可批復(fù)→初步設(shè)計→初步設(shè)計批復(fù)→施工圖設(shè)計→施工圖設(shè)計批復(fù)。

4 結(jié)論

根據(jù)項目前置性手續(xù)辦理過程中，針對出現(xiàn)的各類情況和問題，因著重解決好以下幾點：

圖1 國家發(fā)改委批復(fù)公路建設(shè)項目前置性手續(xù)組成圖

圖2 發(fā)改委批復(fù)公路建設(shè)項目前置性手續(xù)組成圖

4.1 要突出政府的主導(dǎo)作用

項目立項首先是政府職責(zé)，有主體行業(yè)配合各相關(guān)行業(yè)、部門支持方能完成。由分管發(fā)改或交通運輸行業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)各相關(guān)部門完成前置報告報批，優(yōu)化審批程序，按各自分管權(quán)限范圍，辦理相應(yīng)職權(quán)范圍的前期手續(xù)。可以在大局上協(xié)調(diào)解決各地、各部門利益沖突，化解程序矛盾，從根本上加快前期工作進程。

4.2 省重大交通項目前期工作應(yīng)有分管規(guī)劃的領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)

分管領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)與地方政府和行業(yè)主管部門的關(guān)系，對項目前期工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)，由專人對口銜接各部委、各廳局、各地方政府，可以匯集全行業(yè)力量，以政府職能部門的角色，與地方政府建立溝通聯(lián)絡(luò)機制，統(tǒng)一核定項目建設(shè)過程中需繳納的各類稅費，有效加快項目審批進度。

4.3 要設(shè)立專門機構(gòu)

有專人盯辦項目的前期工作，工作落實力度大。在項目前期工作開展中，確定分管領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任部門，選擇責(zé)任心強、有協(xié)調(diào)能力，能掌握相關(guān)法律法規(guī)、熟悉辦理流程及審批部門的人員定崗負責(zé)，從而有效加快項目前期工作進度。

4.4 要明確前期工作咨詢服務(wù)的選定方式

按照公共資源交易局的要求，進入招標平臺的項目需要有立項文件的支持，而前期工作由于其特殊性，工作的重點才是立項文件（工可的批復(fù)），不具備進入招標平臺的條件，建議能否采用政府采購的方式選定較高資質(zhì)的編制單位，這樣可以有效減少前期啟動時間，壓縮各專業(yè)報件辦理周期[7]。

4.5 要保證工可報告及相關(guān)前置性報告編制質(zhì)量

要求工可編制單位深入調(diào)查研究，與地方政府充分溝通，在前期辦理工程中阻力小。在可研階段，工可編制單位要與地方政府協(xié)同研究，達成一致意見，取得地方各項支持性文件，縮短了前期工作的辦理周期。在工可報告編制開始，派專人全過程參與路線方案選定，使路線方案更符合規(guī)劃部門和地方要求，減少后期方案反復(fù)變動，減少前期手續(xù)反復(fù)辦理和增加辦理難度。