江蘇省永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線沖突分析和對策探討

周小丹 呂劍成

摘要 闡述了江蘇省永久基本農(nóng)田紅線與生態(tài)保護(hù)紅線（以下簡稱“兩線”）沖突現(xiàn)狀，指出了“兩線”沖突協(xié)調(diào)面臨的困境，從生態(tài)功能與農(nóng)業(yè)功能復(fù)合利用、生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)路線制定、“兩線”劃定主管部門銜接、生態(tài)保護(hù)紅線劃定管控政策出臺等方面系統(tǒng)分析了“兩線”沖突產(chǎn)生的原因，提出了據(jù)實(shí)核減永久基本農(nóng)田保護(hù)面積、制定永久基本農(nóng)田有序退出機(jī)制、合理調(diào)整國家級生態(tài)保護(hù)紅線、建立“兩線”共存機(jī)制等政策建議，為統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)提供政策支撐。

關(guān)鍵詞 “兩線”沖突;原因分析;對策;江蘇省

Abstract This paper expounded the current situation of the conflict between the red line of permanent basic farmland and the red line of ecological protection （hereinafter referred to as the “two lines”） in Jiangsu Province， pointed out the difficulties faced by the coordination of the “two lines”， and systematically analyzed the problems from the aspects of the composite utilization of the ecological and agricultural functions， the establishment of the technical route for delimiting the ecological protection red line， the connection of the competent departments of the “two lines”， and the management and control policies of the red line of ecological protection. Some policy suggestions were put forward， such as reducing the protected area of permanent basic farmland according to the actual situation， establishing an orderly withdrawal mechanism of permanent basic farmland， reasonably adjusting the national ecological protection red line， and establishing a “two lines” coexistence mechanism， which will provide policy support for overall planning ecological protection and permanent basic farmland protection.

Key words “Two lines” conflict;Cause analysis;Countermeasures;Jiangsu Province

耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農(nóng)田是耕地的精華[1]。劃定永久基本農(nóng)田并實(shí)行特殊保護(hù)是耕地保護(hù)工作的重中之重，是國家意志、剛性約束[2]。生態(tài)保護(hù)紅線是指在生態(tài)空間范圍內(nèi)具有特殊重要生態(tài)功能、必須強(qiáng)制性嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域，是保障和維護(hù)區(qū)域生態(tài)安全的底線和生命線[3]。在紅線劃定過程中，因?yàn)橛谰没巨r(nóng)田保護(hù)紅線和生態(tài)保護(hù)紅線（以下簡稱“兩線”）劃定職能部門不同、保護(hù)目標(biāo)不一致、劃定時(shí)期不同步等原因，造成了兩線劃定成果中存在范圍重疊現(xiàn)象。分析“兩線”沖突產(chǎn)生的原因、研究解決“兩線”沖突是嚴(yán)格落實(shí)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)政策，統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和永久基本農(nóng)田保護(hù)的基礎(chǔ)。

1 “兩線”劃定情況

江蘇省在2017年6月完成了永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定工作，永久基本農(nóng)田全部上圖入庫、落到實(shí)地。全省共劃定永久基本農(nóng)田3.92萬km2，占全省國土面積（10.72萬km2）的36.57%，實(shí)現(xiàn)了永久基本農(nóng)田布局進(jìn)一步優(yōu)化、質(zhì)量進(jìn)一步提升。2018年2月，江蘇省結(jié)合水網(wǎng)密布、湖泊眾多等自然地理特征和生態(tài)保護(hù)需求，以定量與定性相結(jié)合的原則，通過科學(xué)評估，識別生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)類型和重要區(qū)域，并經(jīng)過與各類保護(hù)地疊加、規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調(diào)、上下對接等過程，綜合劃定了全省國家級生態(tài)保護(hù)紅線。全省國家級生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域總面積為1.82萬km2，其中，陸域生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)域面積0.85萬km2，占全省國土面積的7.91%。按照主導(dǎo)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，全省陸域生態(tài)保護(hù)紅線分為水源涵養(yǎng)、水土保持、生態(tài)多樣性保護(hù)3大功能7個(gè)分區(qū)，涉及自然保護(hù)區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)的一級保護(hù)區(qū)（核心景區(qū)）、地質(zhì)公園的地質(zhì)遺跡保護(hù)區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復(fù)重建區(qū)、飲用水水源地保護(hù)區(qū)、水產(chǎn)種質(zhì)資源保護(hù)區(qū)的核心區(qū)、重要湖泊濕地的核心保護(hù)區(qū)域共8種生態(tài)保護(hù)紅線類型。

2 “兩線”沖突現(xiàn)狀

以江蘇省永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線與國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果為基礎(chǔ)，通過數(shù)據(jù)套合，全面梳理“兩線”范圍重疊情況，重點(diǎn)分析了“兩線”重疊的規(guī)模、結(jié)構(gòu)與布局?？傮w上，全省“兩線”重疊規(guī)模較大，重疊區(qū)域總面積為1 195.53 km2，重疊面積占永久基本農(nóng)田面積的3.05%。從各設(shè)區(qū)市情況分析，“兩線”重疊區(qū)域面積較大的主要是鹽城、徐州、宿遷、淮安、揚(yáng)州等5市，分別占全省總重疊面積的34.52%、21.59%、12.65%、9.20%、7.34%，5市占比合計(jì)超過全省總重疊面積的85%。鹽城市、徐州市“兩線”重疊面積占相應(yīng)轄區(qū)范圍內(nèi)永久基本農(nóng)田面積比例分別高達(dá)5.72%、4.96%。從各縣（市、區(qū)）情況分析，全省劃定永久基本農(nóng)田的94個(gè)縣（市、區(qū)），有77個(gè)涉及“兩線”重疊。重疊面積超過0.2萬hm2的縣（市、區(qū)）有15個(gè)，低于0.03萬hm2的縣（市、區(qū)）有42個(gè)，介于0.03萬～0.2萬hm2的縣（市、區(qū)）有20個(gè)。從“兩線”重疊區(qū)域永久基本農(nóng)田結(jié)構(gòu)分析，耕地面積9.15萬hm2，占重疊區(qū)域面積的76.52%;可調(diào)整地類面積2.81萬hm2，占重疊區(qū)域面積的23.48%。重疊區(qū)域耕地中，水田5.10萬hm2，水澆地0.66萬hm2，旱地3.39萬hm2，分別占重疊區(qū)域耕地中面積的55.70%、7.23%、37.07%;重疊區(qū)域可調(diào)整地類中，園地0.45萬hm2，林地0.59萬hm2，坑塘水面1.77萬hm2，分別占重疊區(qū)域可調(diào)整地類面積的15.26%、21.03%、63.71%。

3 “兩線”沖突協(xié)調(diào)面臨的困境

3.1 因保護(hù)目標(biāo)不同導(dǎo)致“兩線”重疊區(qū)域管理矛盾

生態(tài)保護(hù)“紅線”主要是保護(hù)河流、湖泊、灘涂、森林、濕地等承擔(dān)生態(tài)服務(wù)為主體功能的空間[4]。永久基本農(nóng)田保護(hù)“紅線”主要是保障從事糧食種植或未破壞耕作層的其他農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動空間[5]。兩者保護(hù)目標(biāo)不同，實(shí)際管理過程中因?qū)嵭小耙坏肚小钡墓芾?，不可避免產(chǎn)生一些管理矛盾[6]。主要是“兩線”重疊區(qū)域內(nèi)，在永久基本農(nóng)田中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、施用化肥和農(nóng)藥，可能會破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、產(chǎn)生土壤和水體的環(huán)境污染，特別是容易對生態(tài)功能極重要、極敏感脆弱的區(qū)域造成明顯不利影響;但若不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、不施用化肥和農(nóng)藥，則可能會造成農(nóng)作物產(chǎn)量低、優(yōu)質(zhì)耕地資源浪費(fèi)[7]。

3.2 因管制措施不明導(dǎo)致“兩線”重疊區(qū)域執(zhí)法困惑

自1998年《基本農(nóng)田保護(hù)條例》頒布實(shí)施以來，國家一直實(shí)行永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)制度，明確了劃定、保護(hù)、監(jiān)督管理等要求。國家生態(tài)保護(hù)紅線劃定是黨的十八大后為維護(hù)國家生態(tài)安全、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)做出的重大部署安排，從全國范圍看，目前主要還處于劃定階段[8]。江蘇省劃定的國家級生態(tài)保護(hù)紅線類型較多，大多數(shù)未區(qū)分核心區(qū)與非核心區(qū)，不同類型的生態(tài)保護(hù)紅線原屬于不同主管部門管理。目前，現(xiàn)行法律法規(guī)對生態(tài)保護(hù)紅線的管制措施、制度安排還未形成完整體系，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與自然資源執(zhí)法的邊界尚未界定[9]。地方對“兩線”重疊區(qū)域的執(zhí)法存在一定困惑，對“兩線”重疊區(qū)域內(nèi)的破壞行為，會出現(xiàn)多個(gè)部門同時(shí)執(zhí)法，也會出現(xiàn)都不執(zhí)法的現(xiàn)象，甚至部門之間相互推諉扯皮，影響了執(zhí)法工作的開展。

4 “兩線”沖突原因分析

4.1 同一國土空間存在生態(tài)功能與農(nóng)業(yè)功能復(fù)合利用

2013年3月，習(xí)近平總書記在參加江蘇代表團(tuán)審議時(shí)提到“水稻田也是生態(tài)濕地和美景”，強(qiáng)調(diào)牢固樹立山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念[10]。保護(hù)耕地就是保護(hù)生態(tài)，是貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的重要舉措，不應(yīng)把耕地保護(hù)與生態(tài)保護(hù)對立起來[11]。永久基本農(nóng)田中的耕地、林地、水域等既有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，又有生態(tài)服務(wù)功能，將其劃入生態(tài)保護(hù)紅線屬于雙重保護(hù)[12]。

4.2 生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)路線不科學(xué)

一是生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)方法有待完善。原環(huán)境保護(hù)部和國家發(fā)改委2017年5月印發(fā)了《生態(tài)保護(hù)紅線劃定指南》，提出了生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)方法，以采取數(shù)據(jù)評價(jià)、建立數(shù)據(jù)模型為主的劃定方式在圖上劃定[13]。這就造成部分地區(qū)圖與實(shí)地不符，部分生態(tài)保護(hù)紅線與山脈、河流、森林等自然生態(tài)系統(tǒng)分布界線明顯不一致，部分地區(qū)出現(xiàn)了將不具備生態(tài)保護(hù)價(jià)值的村莊等城鄉(xiāng)建設(shè)用地劃入生態(tài)保護(hù)紅線范圍的現(xiàn)象。

二是生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)手段落后。國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定時(shí)，多數(shù)地區(qū)沿用在不同時(shí)期已劃定的各類保護(hù)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等成果。這些成果劃定技術(shù)手段落后，沒有實(shí)測坐標(biāo)和邊界，僅有四至范圍的文字描述。部分地區(qū)對沒有坐標(biāo)和邊界的保護(hù)區(qū)，僅依據(jù)遙感影像圖，結(jié)合行政界線與四至范圍文字描述，在圖上勾繪劃定生態(tài)保護(hù)紅線。這就造成將耕地與永久基本農(nóng)田誤判為林地等生態(tài)用地而納入生態(tài)保護(hù)紅線范圍。

三是生態(tài)保護(hù)紅線劃定任務(wù)分配不合理。國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定任務(wù)由國家下達(dá)，為完成國家要求，江蘇省在原生態(tài)保護(hù)紅線劃定范圍的基礎(chǔ)上，增加補(bǔ)劃國家級生態(tài)保護(hù)紅線范圍，最終形成了現(xiàn)行占全省國土面積比為7.91%的國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定成果，造成了部分地區(qū)生態(tài)保護(hù)紅線劃定不實(shí)，劃定范圍超過實(shí)際需要保護(hù)的范圍。采用全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)界線與國家級生態(tài)保護(hù)紅線套合比對，分析劃入生態(tài)保護(hù)紅線的區(qū)域面積占相應(yīng)國土面積的比例，發(fā)現(xiàn)全省有13個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）劃入國家級生態(tài)保護(hù)紅線范圍面積占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）國土面積比例超過80%。

4.3 “兩線”劃定主管部門銜接不充分

一是劃定底圖數(shù)據(jù)不一致。全省永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定以2014年度土地變更調(diào)查成果矢量數(shù)據(jù)作為底圖，逐圖斑落實(shí)到保護(hù)地塊，數(shù)據(jù)精度較高;國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定則以氣象觀測數(shù)據(jù)、地表參量等網(wǎng)格化柵格數(shù)據(jù)作為底圖，通過評估模型識別生態(tài)保護(hù)的重點(diǎn)類型和重要區(qū)域，網(wǎng)格大小一般為250 m×250 m[14]。兩者數(shù)據(jù)基礎(chǔ)與精度不一致。

二是劃定時(shí)期不同步。江蘇省永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線劃定工作于2016年8月啟動，成果于2017年6月通過驗(yàn)收;國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作于2017年7月啟動，于2018年2月完成劃定。依據(jù)兩線重疊結(jié)果分析，國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作未與當(dāng)時(shí)已經(jīng)完成劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線進(jìn)行有效銜接。

4.4 生態(tài)保護(hù)紅線劃定管控政策出臺滯后

地方在劃定國家級生態(tài)保護(hù)紅線時(shí)，因國家未出臺生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法，未明確生態(tài)保護(hù)紅線劃定要求，導(dǎo)致地方對生態(tài)保護(hù)紅線的內(nèi)涵理解不透徹，劃定標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。部分地區(qū)未按照“兩線”互不重疊的要求開展國家級生態(tài)保護(hù)紅線的劃定工作。國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作完成后，國家陸續(xù)出臺了相關(guān)管理政策，提出了生態(tài)保護(hù)紅線不能和永久基本農(nóng)田重疊的要求，政策出臺滯后于已經(jīng)完成的劃定工作[15]。

5 “兩線”沖突協(xié)調(diào)對策

5.1 據(jù)實(shí)核減全省永久基本農(nóng)田保護(hù)面積

江蘇省永久基本農(nóng)田面積占全省國土面積的36.57%，從全國范圍來看，占比僅次于河南?。?0.81%）、山東省（40.68%），遠(yuǎn)超全國10.70%的平均水平。江蘇省永久基本農(nóng)田可調(diào)整地類的規(guī)模和占比，也均位居全國前列。當(dāng)前，高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)持續(xù)推進(jìn)，農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革逐步深入，對守住耕地和永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線提出了更高要求，江蘇省耕地保護(hù)面臨著多重壓力。為切實(shí)提高全省永久基本農(nóng)田保護(hù)質(zhì)量，國家應(yīng)根據(jù)江蘇省實(shí)際，在編制《全國國土空間規(guī)劃綱要（2020—2035年）》時(shí)，據(jù)實(shí)核減江蘇省部分永久基本農(nóng)田保護(hù)目標(biāo)任務(wù)。

5.2 制定永久基本農(nóng)田有序退出機(jī)制

根據(jù)自然資源部關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)永久基本農(nóng)田保護(hù)工作的要求，應(yīng)對生態(tài)保護(hù)紅線范圍內(nèi)位于國家級自然保護(hù)地范圍、禁止人為活動區(qū)域的永久基本農(nóng)田，位于非禁止人為活動的保護(hù)區(qū)域的、對生態(tài)功能造成明顯影響的永久基本農(nóng)田，經(jīng)有關(guān)部門論證確定后，納入生態(tài)退耕范圍，逐步有序退出。

5.3 合理調(diào)整國家級生態(tài)保護(hù)紅線

國家級生態(tài)保護(hù)紅線劃定應(yīng)充分考慮各地自然生態(tài)資源稟賦，改變以下達(dá)任務(wù)方式確定劃定面積，實(shí)事求是確定劃定布局與規(guī)模。應(yīng)開展全省國家級生態(tài)保護(hù)紅線評估，根據(jù)國土空間規(guī)劃編制要求，以第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)為底數(shù)，以資源環(huán)境承載力評價(jià)和國土空間開發(fā)適宜性評價(jià)為基礎(chǔ)，結(jié)合以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)，精細(xì)化劃定國家級生態(tài)保護(hù)紅線。對過去生態(tài)保護(hù)紅線劃定不嚴(yán)謹(jǐn)、不精細(xì)、范圍偏大的區(qū)域據(jù)實(shí)調(diào)整，保證自然地理單元、地表覆被單元和地帶性生態(tài)系統(tǒng)的完整性，保證生態(tài)廊道的連通性，統(tǒng)籌落實(shí)生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大空間，協(xié)調(diào)好生態(tài)保護(hù)、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關(guān)系。

5.4 建立永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線共存機(jī)制

耕地是糧食安全、社會穩(wěn)定的基石，同時(shí)也承載著農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村發(fā)展以及生態(tài)文明建設(shè)等多重功能。應(yīng)從國土空間全域、全自然資源要素統(tǒng)一管理的角度，在從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不破壞生態(tài)功能的前提下，允許一定范圍的永久基本農(nóng)田與生態(tài)保護(hù)紅線共存。并明確共存區(qū)域管控要求：健全耕地生態(tài)保護(hù)機(jī)制，大力實(shí)施耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動，開展土地生態(tài)環(huán)境整治示范建設(shè)，優(yōu)化耕地生態(tài)系統(tǒng)，增強(qiáng)耕地生態(tài)服務(wù)功能;引導(dǎo)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、綠色農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè);嚴(yán)格禁止從事破壞區(qū)域生態(tài)功能的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動。

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