業務流程再造理論運用在公共服務體系的實踐性分析

胡佳媛

隨著公共管理和電子政務的興起，服務型政府與電子服務的政府成為了必然趨勢。政府流程再造都是以公共服務流程改革為出發點的。傳統的行政改革，大部分將改革的注意力集中在簡化人員結構、調整組織結構、更新組織系統等方面，缺少了客觀因素的輔助作用。

本文將業務流程再造理論運用至公共服務體系，通過對公共服務系統流程再造的內涵及特點分析，對流程進行再造，將改革理念引入政府改革的各個方面，例如政府治理理念、組織機構、管理方式、運行方式上的變革，既考慮到內部各方面要素和條件，又考慮到外部環境和因素的影響，旨在推動該體系不斷調整和完善，進而推動公共管理服務水平的發展。

一、前言

以客戶的最終滿意程度和企業的可持續發展能力和綜合競爭能力為目的業務流程再造理論，是要從源頭上重新思考和重新設計整個系統和流程，從只關注流程的職能轉變為關注目標客戶的需求，滿足客戶需求，綜合服務滿意度、生產成本、產品質量和企業績效等多要素綜合考慮的全新的管理模式。流程再造理論在企業業務流程改造中發揮的積極作用為公共服務部門的服務流程再造奠定了實踐基礎，并且全面證實了該理論的理論指導性和科學依據性。在市場經濟高速發展和教育水平提升的新時期，把全面服務理念貫徹到公共服務體系的管理實踐中去，對現有公共管理服務流程的現狀進行研究、探討，分析現有服務流程的優點與缺點，指出局限性和不足，為公共服務體系的全面發展提供更加全面的服務，保障該體系的健康、持續、穩定的發展。

二、公共服務流程再造的基本內涵

自從20世紀90年代“流程再造”興起之初，被引入政府管理個改革領域開始，公共服務流程再造就已經成為各國改革所使用的工具和制定的目標。隨著公共管理和電子政務的興起，服務型政府與電子服務的政府成為了必然趨勢。政府流程再造都是以公共服務流程改革為出發點的。傳統的行政改革，大部分將改革的注意力集中在簡化人員結構、調整組織結構、更新組織系統，但是更方面原因的阻礙與局限使得改革往往很難取得成效，另一方面傳統的行政改革忽略客觀環境對政府行政組織內部結構的管理的影響，使改革處于被動地位，缺少了客觀因素的輔助作用。公共服務政府流程再造將改革理念從根本上更新了政府改革的各個方面，例如政府治理理念、組織機構、管理方式、運行方式上的變革，既考慮到內部各方面要素和條件，又考慮到外部環境和因素的影響。

公共服務流程體系是一個運用政治、經濟、文化、法律等手段推動建立的行政機構，以法律和公共規范為保障，管理和協調各個公共服務部門以及參與者的行政活動，合理配置行政資源，推動社會公平公正，維護社會公共秩序，對社會公眾提供均等服務和一致對待。這就表示政府需要轉變強制性的公共政策和公共管理為以面對社會公眾需求為目標，改善政府公共管理政策的執行過程，而不是自上而下強制性的執行行政、司法政策，這是構建服務型政府的應有之義，也是構建服務型政府的內涵。公共服務型政府可以積極應對信息技術全球化帶來的社會變革和全新挑戰，隨著客觀環境的變化和客觀要求來完善服務流程。政府的服務流程再造是指政府對整個行政機構的組織結構及其行政組織工作方式的轉變和調整。因此，為適應新時期經濟社會發展帶來的客觀要求，提升政府公信力、行政效能，將公眾的信任度重新提高，應當從自身出發，積極改革和進行流程再造，將傳統的職能型政府轉向服務型政府。

連成葉、連桂仁在《論電子政務建設中的政府業務流程再造》一文中給出了政府服務流程再造的基本定義：“政府組織在新的歷史環境中，在新的治理理念的指導下，充分利用現代化的信息技術，以最大限度滿足公眾服務需求為出發點，對政府原有的一系列服務流程進行根本性的重新思考與重新設計，通過流程再造使政府為公眾、企業和政府自身提供更加優質、便捷、高效的管理和服務。通過流程再造的方式建立服務型政府，是現階段政府管理職能和管理方式轉變的重要途徑?！惫卜樟鞒淘僭斓哪康氖菢嫿ê椭C政府，建設服務型政府要以人為本，在整個行政組織結構上強化為人民服務理念和宗旨，在管理系統機制上拓展為人民服務體系和平臺，落實好以人民的利益為根本出發點的政策方針。流程再造是全新的徹底變革和重造，必須樹立創新觀念和意識，從理論、實踐、體制、方法各方面全方位進行重新分析和整理。不斷進行改造和提高，最終達到流程再造的目標和結果。

三、公共服務流程再造的基本特點

（一）責任性：公共部門服務流程再造是以政府為核心的公共部門為主體進行改造的，它影響和支配社會成員的公共行為，是公共管理順利開展的法律保障和基礎。政府所掌握的公共資源是屬于人民的，要取之于民用之于民。政府所提供的公共資產或公共財產，是屬于社會中的所有人的，綜上所述，政府代表的人民的根本利益，是公共利益，目的是為人民服務，所以政府本身就是公益性組織和公共服務部門。服務型政府是其本身所具有的責任。

（二）公共性：公共管理的職能是對社會公共事務進行管理、調節、控制，使其滿足社會公眾的共同需求，是服務主體為服務客體創造服務勞動的一項工作，從公共管理角度出發，目的是問題得到圓滿解決。從始至終公共管理和公共服務的流程是為了公共行政管理目的而進行的，是對人進行服務的行為。在政策決策和執行過程中，是公共的責任和義務，所以公共組織自身就具有公共性是毋庸置疑的。

（三）透明性：公共行政管理透明是公共組織部門主體與社會客體雙向互動的過程，既包括公共行政組織向客體公開行政政策和管理信息，又包括行政客體通過公眾參與行政決策和制定、執行和監督反饋最后信息給公共組織。如果行政政策缺乏行政客體的參與和見證，行政事務要實現透明就很苦難，就無法形成完整的行政政策決策系統。隨著20世紀下半葉時期，新公共管理理論和新公共行政理論盛行和傳播，使得市民社會理念開始復興，傳統的國家和政府的行政管理制度受到廣泛質疑，行政國家的強制性顯得更加不合理和不科學，公共服務流程完成向透明的轉變是必然。

（四）復雜性：傳統政府服務流程的理論依據是以職能為分工和以科層制思想為基礎的?！八且月毮芎腿蝿諡楹诵?，將行政組織的職能和任務進行縱向層級分解與橫向部門分解，形成一個金字塔式的機構體系和職能業務體系?！眰鹘y公共服務流程設計以職能劃分的，以職能為核心將公用行政部門等級化管理，這種管理方式適合資產階級新興社會時機械化、標準化的客觀環境，但是由于信息科技的發展和新時期的到來，這種職能化的分工使得公共行政機構臃腫、效率低下，管理層人員太過冗余，忽略社會公眾的行政需求和服務需求，無法為人民提供高質高效的公共行政服務。

（五）長期性：公用服務流程再造需要先進的科學技術、先進的管理理念、先進的技術支持，社會客觀環境的多變性、公眾需求的多樣性，行政政策的改變要隨著客觀因素的變化而變化，這種改革的過程是緩慢而艱難的，流程再造影響的不只是公共行政管理的各個部門、人員，還有各相關利益集團，彼此之間的利益關系，會影響公共行政政策的決策和執行，公共服務的再造比個人服務的再造更加艱難。

四、公共服務流程再造的程序

政府公共服務流程再造的程序是借鑒企業業務流程再造的程序所設計的，大致經過七個階段最終得以完成：

第一階段是組織建設和變革前的準備。第二階段是項目啟動。第三階段認識、診斷、分析現有的業務流程。第四階段業務流程的重新設計。第五階段實施新流程。第六階段流程評估。第七階段持續改善。

拉塞爾·林登在《無縫隙政府——公共部門再造指南》一書中提出公共部門服務流程再造步驟如下：

（一）描述現狀：針對當前服務流程現狀，以當前服務流程圖為出發點，檢查和分析現存的服務流程圖，就能從中發現在工作中并沒有最大程度的利用先進的科學技術和信息材料;服務流程各環節中間存在著制約職能發揮，體現效率效能的缺陷環節，也可以從中了解到各個不同的職能部門之間如何合作分工、交叉進行工作的，以及實踐具體流程。根據流程圖的設計，我們可以從中得出每一項相關工作進行所需要的時間、耗費成本及產品品質等。

（二）設定終極目標并反向思考：服務流程的最終目的是為了滿足顧客和客戶的需要，以產品的需求者的利益為出發點，為顧客服務，提供出高質量高效率的服務過程，全方位滿足顧客需求，并從目標著手節約產品成本，資源的消耗和最終利潤的獲得。

（三）設立長遠目標和計劃：我們稱之為摘星計劃，就如同約翰·肯尼迪總統在1961年所宣布的：“在這10年內把一個人送到月球上去，然后讓他安全地返回地面?！盵 拉塞爾·林登，無縫隙政府：公共部門再造指南[M]，北京：中國人民大學出版社，2002.118-135]每一個員工都明確知曉長遠目標和長遠計劃，具有高瞻遠矚的能力和魄力，解決服務和工作過程中存在的每一個相關問題，集中在以顧客的需求為最終價值的體現和目標的實現。分析出顧客的主要需求和對產品的意見和建議，發揮出服務的最佳水平。

（四）謙虛謹慎的做事：對待每一件事情都以謙虛的態度進行掌控，一定要有明確的計劃和目標，服務流程要從頭開始找出問題所在，進行再設計和再造。新的服務流程一定要滿足客戶需求，表現出一定成果和成績來驗證再造流程的科學性和合理性，以及可持續發展性。

五、公共服務流程再造的理論與實踐

（一）政府服務流程再造的新趨勢

由于信息技術的高速發展，開展電子政務成為必然趨勢和全球共識。聯合國經濟社會理事會將電子政務定義為：“政府通過信息通信技術手段的密集性和戰略性應用組織公共管理的方式，旨在提供效率、增強政府的透明度、改善財政約束、改進公共政策的質量和決策的科學性，建立良好的政府之間、政府與社會、社會以及政府與公民之間的關系，提供公共服務的質量，贏得廣泛的社會參與度。”電子政務的發展需要政府不斷的進行自我完善和自我改造，政府是電子政務進行的組織，要構建適應現代社會發展和現代公共管理理論的新的電子政務模式，就要結合信息通信技術，以公民為主體開展電子政務，開展的前提就是政府改變組織機構和職能部門的系統機制的設置，對傳統政府職能機構的劃分進行根本的變革和設置，為電子政務的發展提供組織上的保證。政府公共行政部門實現了服務流程再造要落實服務為人民，公共服務最大化，保證在各個環節的服務的落實和平衡，即使當外部環境發生變化，再造的服務流程也應該充分考慮到多變的環境和風險，所以政府的公共服務流程再造要符合客觀需求的變化。

（二）行政服務中心流程再造的新趨勢

行政服務中心創立的背景就是20世紀90年代后，信息技術推動了公共管理的革命，引發了公共部門的服務流程再造，目的是為了進一步確立服務型政府的理念;創造更多的服務型行政模式和行政程序;維護和調整政府內外部各方面利益關系。行政服務中心的設立希望有效降低公共管理成本、提高公共管理效率，承擔著面向企業和面向公眾的各項公共服務業務。行政服務中心的宗旨是便民、高校、廉潔、規范，推行規范化管理模式。

但實際上在行政服務中心近十年的管理和運行中，凸顯出很多問題。首先就是服務中心權責不到位，無法調節各部門利益矛盾，行政中心法律地位是不明確的，所以有時認證工作需要上級領導部門的批示和準許，所以造成了資源的浪費和公共部門的不作為。長期以來，行政服務中心形同虛設，行政審批制度不協調，上不成文，缺少制度保障的合法性基礎和強制性的管理體制，無法實現上下推動，并且行政服務中心自成一體，并沒有跟其他行政部門形成良好的系統互動，缺乏長期性和規范性，在工作中很難發揮其重要的上傳下達的中心樞紐作用，無法整合各部門的公共服務流程和任務。為了有效改進行政服務中心的附屬作用，要在行文中明確指出行政服務中心是為了滿足政府和客戶雙方互動主體對制度需求的不足和平衡雙方的樞紐，行政服務中心的服務水平和績效的實現關系到公共服務流程改革的效果，也影響到公共政策的未來性戰略規劃。因此，提供信息技術對公共行政服務中心的支持時便要的，也是工具性的影響因素。

在公共行政服務中心的再造中，信息技術對服務流程的改革的作用有：通過網絡數據庫可以建立各部門信息資源的共享和連接，實現信息的及時傳遞;通過網絡平臺各部門高層組織可以對下屬部門或者平級部門進行業務活動的溝通與協調，及時對不合理的活動進行修改和評估;通過信息的及時傳遞，避免各項政策的延誤執行，節省了時間和成本。（作者單位：桂林電子科技大學黨委宣傳部）