國有企業(yè)對外擔(dān)保問題研究

羅志

對國有企業(yè)對外擔(dān)保存在的主要問題包括審批程序復(fù)雜、擔(dān)保認(rèn)定不清、對參股企業(yè)擔(dān)保等問題進行了梳理，重點針對安慰函和并存?zhèn)鶆?wù)的性質(zhì)進行了分析，并就國有企業(yè)擔(dān)保管理提出了建議，簡化國企擔(dān)保審批、減少集團層面擔(dān)保、嚴(yán)審增信文件等。

一、國有企業(yè)對外擔(dān)保的現(xiàn)狀

隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展和國有企業(yè)融資規(guī)模的擴大，國有企業(yè)的對外擔(dān)保呈現(xiàn)出新的特點：

（一）國有企業(yè)擔(dān)保普遍存在

國有企業(yè)是各級國資委代表政府履行出資人職責(zé)的國家出資企業(yè)，在銀行具有較高的授信。以集團形式存在的國有企業(yè)對外擔(dān)保普遍存在。盡管國有企業(yè)各子公司同樣擁有“國企”的光環(huán)，但各銀行出于風(fēng)險控制的考量，在提供融資時往往希望由更高資信的國企母公司提供擔(dān)保。

（二）為子公司擔(dān)保是對外擔(dān)保的主要形式

一般理解對外擔(dān)保中的“外”是廣義的“外”，即包含了對國有企業(yè)集團各成員企業(yè)的擔(dān)保。中國銀保監(jiān)會對于上市公司對外擔(dān)保曾經(jīng)有明確的定義， “對外擔(dān)保是指上市公司為他人提供的擔(dān)保，包括上市公司對控股子公司的擔(dān)保”。由于國資委對國有企業(yè)對外擔(dān)保有嚴(yán)格限制，部分地方原則上禁止對非國有企業(yè)提供擔(dān)保。特別是央企對外擔(dān)保以控股或參股子公司為主。

（三）PPP熱潮下建筑類央企擔(dān)保增加

不同于基建市場各央企子公司獨立承攬項目的傳統(tǒng)，PPP模式下，出于獲得地方政府認(rèn)可等考慮，各建筑央企往往以集團自身名義獨立或聯(lián)合產(chǎn)業(yè)基金參與投標(biāo)。這種模式下，產(chǎn)業(yè)基金及項目公司無意愿或無能力獨立承擔(dān)責(zé)任，通常需要央企以各種形式提供增信，建筑央企的擔(dān)保或類擔(dān)保顯著增加。

二、國有企業(yè)擔(dān)保存在的問題和分析

（一）審批程序復(fù)雜

1.涉及對集團外央企擔(dān)保的，需國資委審批。為防止國有資產(chǎn)的流失以及國有企業(yè)擔(dān)保被濫用，各地國資委對國有企業(yè)對非國有企業(yè)提供擔(dān)保有嚴(yán)格的限制，往往規(guī)定需要國資委審批。對央企而言，對集團外企業(yè)提供擔(dān)保的，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院國資委批準(zhǔn)。

2.涉及上市公司的，需股東大會或董事會審議通過。根據(jù)《關(guān)于規(guī)范上市公司對外擔(dān)保行為的通知》，上市公司對外擔(dān)保必須經(jīng)股東大會或董事會審議”，對外擔(dān)保總額超過一定比例或擔(dān)保對象資產(chǎn)負(fù)債率超過一定比例等情形必須經(jīng)股東大會審議，達到披露標(biāo)準(zhǔn)的擔(dān)保還必須予以公告。

（二）擔(dān)保認(rèn)定不清

1.安慰函性質(zhì)模糊

在目前PPP熱潮下，實業(yè)企業(yè)為了能順利引入產(chǎn)業(yè)基金和融資，通常需要加入擔(dān)保措施，包括抵押、質(zhì)押、保證等。但實踐中，在上述傳統(tǒng)擔(dān)保措施以外，還存在其他增信措施以協(xié)議或單方承諾函的形式出現(xiàn)，例如差額補足函、流動性支持函等。由于其性質(zhì)介于擔(dān)保和安慰之間，往往被稱作“安慰函”。

安慰函的形式多種多樣，具體在表述上，大部分表現(xiàn)為如借款人不能按合同約定償還銀行貸款時，“公司將積極督促借款人及時履行合同項下的責(zé)任和義務(wù)”、“必要時提供財力或資金支持”、“確保借款人有能力向貴行履行該授信項下的責(zé)任，并且確保借款人遵守并履行其在授信函項下的義務(wù)”、“為借款人履行其義務(wù)提供足夠的資金”、“積極協(xié)調(diào)、安排，協(xié)助信托計劃將其持有的股權(quán)和/或債權(quán)等資產(chǎn)以公平合理的價格進行轉(zhuǎn)讓、變賣或以其它方式實現(xiàn)退出”等。

該類安慰函措辭模糊，實踐中是否構(gòu)成擔(dān)保沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，存在著很大的不確定性。

2.并存?zhèn)鶆?wù)承擔(dān)性質(zhì)模糊

在PPP項目中，建筑類央企往往以集團名義與政府方簽訂《PPP投資協(xié)議》，繼而成立項目公司并簽訂《PPP項目合同》。由于項目公司僅為具體實施該項目設(shè)立，因此《PPP投資協(xié)議》往往約定“央企對于項目公司因在融資、建設(shè)和運營、維護和移交環(huán)節(jié)中所發(fā)生的違約行為而承擔(dān)的全部責(zé)任承擔(dān)連帶責(zé)任”。該類約定是否視為擔(dān)保，在實踐中存在一定的爭議。

一種觀點認(rèn)為項目公司各類行為本身就是央企的義務(wù)，項目公司僅為工具公司，依據(jù)《PPP項目投資協(xié)議》，央企也要承擔(dān)最終責(zé)任。該類約定應(yīng)被視為對自己義務(wù)的擔(dān)保，或者被視為屬于并存?zhèn)鶆?wù)承擔(dān)，不是法律意義上的擔(dān)保。另一種觀點認(rèn)為該約定有代償債務(wù)人清償?shù)膬?nèi)容，符合保證的構(gòu)成要件，應(yīng)視為擔(dān)保。第三種折中觀點認(rèn)為《PPP項目投資協(xié)議》中關(guān)于連帶責(zé)任的約定僅適用于合同相對方-地方政府，該類約定視為自身義務(wù);但央企對項目公司自身對外融資行為而向銀行出具的保證，應(yīng)視為擔(dān)保。

（三）對參股企業(yè)的擔(dān)保問題

在PPP項目中，建筑類央企為了實現(xiàn)出表的目的，通常會對項目公司的股權(quán)和公司章程中的表決權(quán)做特殊的安排。但同時，由于項目的實際管控還是以施工企業(yè)為主，因此在履行融資、建設(shè)等義務(wù)時，又時常會出現(xiàn)承擔(dān)遠超所持項目公司股份義務(wù)的情況。體現(xiàn)在擔(dān)保方面，特別是保函上，由于項目公司新成立在銀行無授信等因素，施工企業(yè)通常應(yīng)業(yè)主要求，向銀行申請出具以項目公司為被擔(dān)保人的投標(biāo)、履約、預(yù)付款等各類保函。該類保函金額一般未考慮項目公司股東持股比例因素，全部由施工企業(yè)承擔(dān)，占施工企業(yè)授信額度。其他股東則往往以監(jiān)管不允許或無資信等理由拒絕出具。這種擔(dān)保安排存在著違反國資委對國有企業(yè)強調(diào)的“同股同權(quán)同責(zé)”要求的風(fēng)險。

監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)注意到了PPP項目中同股不同責(zé)的現(xiàn)象，《關(guān)于加強中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》規(guī)定，“在PPP項目股權(quán)合作中……項目債務(wù)融資需要增信的，……確需股東擔(dān)保的應(yīng)由各方股東按照出資比例共同擔(dān)保”。但該類情況比較復(fù)雜，如嚴(yán)格要求同股同責(zé)，則實操上面臨PPP項目無法推進的問題。

三、對國有企業(yè)擔(dān)保管理的建議

（一）建議減少對央企擔(dān)保事項的限制

由于PPP項目的存在，客觀上使得央企對外擔(dān)保數(shù)量增加，尤其是體現(xiàn)在對表外參股公司的擔(dān)保上是否需要國資委審批，尚不明確。此外，在對央企PPP項目公司債務(wù)融資問題上，要求各方股東按照出資比例共同擔(dān)保雖然符合法理，但實操上較難操作。建議考慮PPP項目現(xiàn)階段特點，減少該類限制，監(jiān)督方式以項目最終收益考核為主。

（二）充分發(fā)揮項目公司作用，減少集團層面擔(dān)保

從成本效益的角度，央企對子公司提供擔(dān)保可以節(jié)約融資成本。但是從風(fēng)險的角度，這種擔(dān)保將造成集團內(nèi)部風(fēng)險的傳導(dǎo)，不利于風(fēng)險的隔離，違背了子公司獨立承擔(dān)責(zé)任的初衷。從管理的角度，一定程度上也減損了子公司改善管理的動力。項目公司應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮主觀能動性，通過積極談判、權(quán)益擔(dān)保、資產(chǎn)證券化手段等多種方式，自行履行融資職責(zé)。

（三）嚴(yán)審增信文件，避免擔(dān)保陷阱

未來國有企業(yè)在簽署增信文件時，應(yīng)當(dāng)堅持法律審核程序。應(yīng)規(guī)避“確保履行義務(wù)”、 “差額補足”等確切文字，適度使用“督促”、“努力”等模糊表達，或者增加兜底條款，“本承諾不構(gòu)成保證”。

（四）嚴(yán)格擔(dān)保程序，禁止違規(guī)擔(dān)保

國有企業(yè)要嚴(yán)格執(zhí)行擔(dān)保的預(yù)算、審批、決策及報備程序，合理控制擔(dān)保規(guī)模。堅決制止違規(guī)擔(dān)保，包括但不限于未履行決策程序、采取隱瞞或欺騙手段簽署抽屜協(xié)議等。（作者單位：中鐵財務(wù)有限責(zé)任公司）