探析傳統城鄉規劃中的土地資源管理問題及應對措施

王鴻儒

【摘要】本文對傳統城鄉規劃中有關土地資源的管理與利用方面存在的問題進行梳理，對傳統城鄉規劃中對土地資源管理方面存在的生態等非建設空間管控薄弱、不同部門間的統籌協調欠缺、法定規劃調整頻率過多、及監督措施薄弱等方面的問題進行了探討，同時結合目前的國土空間規劃工作提出了合理可行的應對措施，以期在新一輪的國土空間規劃工作中能夠得到一定的借鑒作用。

【關鍵詞】城鄉規劃;土地資源;管理與利用;問題;措施

目前，隨著國家機構改革完成和國土空間規劃的逐步開展，傳統城鄉規劃正在逐步向國土空間規劃轉變。傳統城鄉規劃經過若干年的實踐，暴露出了一些問題和缺點。在目前以生態為核心的自然資源管理中，規劃對土地資源管理的作用和意義變的至關重要。在當前正在進行的國土空間規劃中，借鑒傳統城鄉規劃的經驗，結合政策趨勢和行業發展趨勢，提出科學可行的措施，將會給未來的土地資源管理工作帶來很大便利。

1、傳統城鄉規劃中土地資源管理方面常見問題

1.1對生態等非建設空間管控薄弱

傳統城鄉規劃著重于城市空間、鎮村建設空間的布局和安排，對城市與鎮村之間廣闊的農林業地區、自然保留地區等非建設用地空間涉及較少。作為城市周邊廣闊的腹地，這些地區對城市的合理運行起著至關重要的作用。但是傳統的城鄉規劃只是在區域中劃定了范圍，對其中的產業發展、建設內容和建設容量并沒有進行有效的合理安排。這導致目前一些風景區建設過度、建設內容和產業發展雷同等問題。另一方面，對城市周邊非建設區域的大面積低效開發，造成了城市空間的攤大餅式蔓延，對長期形成的城鄉結構平衡和生態環境造成了很大影響。

1.2各職能部門統籌協調不足

在傳統城鄉規劃中，一方面，城市主城區市級與區級之間對土地資源的管理銜接較為順暢，但是市區級基于不同的管理范圍和內容，仍然存在上下銜接不一致的情況。主要表現在全市的城鄉規劃和區縣編制的規劃部分內容存在相互矛盾的地方，各自所站的視角和發展觀念不同，由此導致建設項目安排、土地審批等環節協調不暢，使得規劃對土地資源的引導和管理效果無法達到預期，影響土地資源的利用效率。另一方面，規劃部門與農業、林業、以及城市公共服務、基礎設施、安全保障等管理部門協調不足。不同的視角和出發點對于土地資源的區位價值理解不同，致使功能重復、建設重點不突出，極大影響了土地資源的利用價值，不利于區域土地資源的整合和城鄉土地資源利用的長遠發展和可持續性。

1.3法定規劃調整過于頻繁

過去的十幾年，是城市建設飛速發展的時期，建設速度和發展節奏較快，傳統的城鄉規劃在這個時期起到了很大作用，但是，隨著建設用地等土地資源的逐漸飽和，傳統城鄉規劃的弊端也逐漸的暴露和顯現出來。傳統的城鄉規劃剛性內容是從整體考慮，以長遠利益和整體利益為出發點，設置的最基本的硬性要求，但是，城市未來的產業經濟發展具有不確定性，因此，規劃的調整其實無可避免，在不影響結構性布局的局部小規模調整是沒有影響的，在適應經濟發展的情況下也是有必要的，但是，高頻率的反復調整規劃，將提高局部土地資源的強度，這樣就打破了整體平衡，對土地資源的科學管理和可持續利用造成很大的負面影響。

1.4監督環節薄弱，違法成本較低

一是傳統城鄉規劃主要是對用地空間布局做出安排，對于規劃實施的考慮較少，在規劃布局的時候沒有充分考慮到現狀情況的復雜性、所在地區的特殊性，因此留下了按規劃實施困難的隱患。在后期規劃實施的時候，很大情況下會出現對建設的違法情況，對土地資源的有序管理造成很大困難。

二是傳統城鄉規劃中對于監督實施相關內容的政策設計和建議內容較為薄弱，沒有對違法行為補救和處理措施進行細化考慮和安排。在規劃實施之后，出現違法建設等情況之后，一般都是進行罰款等處罰進行簡單處理。相對于違法建設成本而言，罰款不能有效震懾違法建設行為。因此，違法建設處罰的成本較低，也會對土地資源的有效管理造成影響。

2、國土空間規劃對土地資源管理的應對措施

2.1加強生態管控，重視非建設空間的土地資源規劃與管理

生態優先、高質量發展、高品質生活、高水平治理是現階段的國土空間規劃的主線，因此，注重城鄉之間的非建設保留空間，合理安排建設內容和容量，對于實現土地資源的可持續發展具有很大意義。

對于自然風景區，編制專門的風景區規劃，劃定保護邊界和紅線，嚴格控制建設內容和建設容量，同時納入統一的國土空間管理系統，保護區域生態底線。對自然保留地，應充分論證、嚴格控制開發區域，避免大面積的城市開發改變自然地形地貌，單純為了經濟效益而忽略環境效益。同時，應加強村莊建設區域的管控，避免因盲目的村莊建設導致的生態破壞。

2.2加強不同職能部門之間的銜接和協調，實現國土空間“一張圖”管理

一方面，各級政府成立國土空間規劃委員會，以政府主要領導負責，建立統一的國土資源審查監督機構，健全工作機制、完善議事規則，強化對宏觀性、全局性、長期性的重要規劃政策及其執行情況的分析研究，對涉及國土空間規劃和資源利用的重要文件、重大規劃、重點項目進行統籌研究和審議。另一方面，統籌協調相關部門，以自然資源調查現狀數據為基礎，建立統一的國土空間基礎信息平臺，強化各部門之間數據共享和社會信息之間的交互。結合國土空間規劃及專項規劃編制，實現主體功能區功能和各類空間管控要素精準落實，形成國土空間規劃數據的統一管理。

2.3增強規劃剛性內容和彈性內容設置的科學性，避免規劃失效

在國土空間規劃中，應在現狀基礎數據充分分析研究的前提下，設置國土空間規劃的剛性約束性內容。剛性與彈性內容體現了規劃在土地資源管理中的政府、市場以及公眾之間的關系，在目前新的國土空間規劃體系下，在基本的生態條件約束下，對于核心建設區域，應在明確剛性內容的同時，慎重安排彈性內容，為未來城市、生態、社會、經濟發展的不確定性留出應對空間，避免彈性內容的缺失，造成發展與管控之間矛盾的加深。

2.4強化全過程監督體系，加強違法懲戒力度

國土空間規劃基礎建立后，各部門編制基礎設施和公共服務設施相關專項規劃，應當以國土空間規劃為依據，不得突破和違反約束性指標，嚴格執行管控要求。建立國土空間規劃動態監測預警和實施監管體制，對建設項目和工程進行全過程、全周期監督，對各類土地資源狀況進行定期檢查，對國土空間規劃執行情況進行嚴格督察。各開發建設活動應充分論證，對違反規劃行為進行嚴肅查處。

采用大數據分析、地理信息系統等新技術和手段，對土地資源進行全方位監測，對違法行為及時制止，降低土地資源管理的成本，提高效率。加大違法行為的懲罰力度，并嚴格執行，從源頭上消除違法建設。

結語：

總而言之，在國土空間規劃的背景下，傳統城鄉規劃所體現出來的劣勢和不足，將會逐漸的修正和完善，隨著體制機制的不斷完善，政策的逐步引導，規劃思維的轉變，未來國土空間規劃框架體系下的土地資源管理，將會更加科學、更加合理，能夠有效促進國土資源的優化利用和經濟社會的不斷發展。

參考文獻：

[1]張曉芳.城鄉一體化建設中土地管理問題研究[J].黑龍江科技信息.2010.

[2]唐布音，郝潤梅.城鎮化過程中土地資源利用問題探究——以阿拉善左旗為例[J].西部資源，2017（3）：189-191.

[3]吳次芳，譚榮，靳相木.中國土地產權制度的性質和改革路徑分析[J].浙江大學學報：人文社會科學版，2010（6）.