治理轉型深層挑戰與理論構建新方向

摘 要：隨著我國社會治理創新的改革實踐不斷深化，許多新型治理挑戰日益突顯。面對這些新挑戰，社會治理領域的傳統理論框架難以清晰解釋其形成機制，也缺乏操作性的應對思路。這種理論積累現狀部分地與當前研究更注重宏大議題但疏于機制分析，難以在本土實踐的獨特性與一般化理論之間建立深度關聯有關。為進一步推動治理研究領域的理論創新，學術界有必要緊貼中國改革實踐脈絡，進一步聚焦共建共治共享社會治理新格局中的政黨、政府與社會主體運行模式及其協同機制，并推動中觀分析框架與中層理論的深度發展。

關鍵詞：社會治理;治理轉型;理論構建

中圖分類號：C91-0 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833（2020）07-0003-06

作者簡介：李友梅，上海大學教授、中國社會科學院上海市人民政府上海研究院第一副院長、中國社會學會會長 （上海 200444）

近年來，中國社會治理轉型的速度不斷加快。在國家制度建設層面，黨的十九屆四中全會強調堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體，這表明我國的社會治理制度建設將更注重多元參與和人盡其責的共同體思維，從而實現治理模式的深度轉變和系統優化。在地方治理層面，國內許多地區都開始將創新社會治理、加強基層建設視為地方政府競爭的重要維度因而加大改革力度①，一些地區在推動基層政府運行模式的系統創新②、構造社會組織發展新格局③、激發基層自治共治內生動力④方面開展了許多具有重要創新意蘊的探索。客觀來看，這些改革實踐在提升我國社會治理能力的同時，也遇到了許多轉型前沿的深層挑戰，而當前理論界對這些新型挑戰及其破局思路卻總體缺乏深入研判，由此形成了豐富改革實踐與相對薄弱理論積累之間的持續張力。立足于當代中國國家治理體系和治理能力現代化的重要歷史機遇期，學術界有必要進一步推動治理研究領域的深度理論創新。

一、重視當前治理轉型前沿提出的新挑戰

長期以來，我國學術界在討論當代中國治理轉型問題時，普遍受到發軔于西方政治社會學的“國家與社會”理論范式、“治理”這里說的“治理”理論指的是1980年代末由世界銀行提出，并普遍用于發展中國家政治發展研究的一個術語，其和組織研究、企業研究中所涉及的“治理”理論不屬于同一理論譜系。根據這一理論，“治理”（governance）是與“統治”（government）相對應的概念，前者強調結構或秩序的形成，需要建立在多中心治理網絡或多維行動者互動的基礎上。這一概念自20世紀初經國內政治學者引介，在國內學術界產生重要影響。關于這一概念的進一步討論，參見俞可平《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第1-7頁。理論及相應公共管理理論如“新公共管理理論”、“新公共服務理論”、“整體性治理理論”等。之影響。在這些理論范式的影響下，研究者預設了許多治理挑戰，如：依據“國家與社會”理論視角，治理轉型中的核心問題是如何在強國家的制度背景下有序推動社會的發育肖瑛：《從“國家與社會”到“制度與生活”：中國社會變遷研究的視角轉換》，《中國社會科學》2014年第9期。;根據新公共管理理論視角，治理轉型中的艱巨挑戰涉及如何通過服務外包等方式更好提升公共部門運行效率等;從“整體性治理”理論關注焦點來看，治理挑戰主要表現為如何提升政府內部機構和部門的整體性運作水平以更好應對公眾需求竺乾威：《從新公共管理到整體性治理》，《中國行政管理》2008年第10期。，“治理”理論更注重多中心治理結構的建立及有效運行等。客觀來看，這些理論預設和聚焦點確實在一定程度上抓住了過去十多年來中國社會治理轉型中的核心瓶頸問題。但隨著中國社會治理既有模式轉型的不斷深化，一些新型治理挑戰開始出現于實踐部門的改革路線圖上。面對這些新挑戰，已有理論范式和分析框架的局限性日益顯現，這進一步影響了學術部門和政策研究部門在更高水平上推動治理創新。概括近年來全國各地的治理實踐，這些新型挑戰突出表現為以下幾個方面：

挑戰之一：黨建引領治理轉型的實踐機制如何有效設計。近年來，在治理實踐和改革創新中，“黨建引領”成為基層探索中一種追求并卓有實效的做法。比如：當基層政府試圖整合轄區內不同職能部門的力量，更為有效地克服“條塊分割”問題時，創新者常會發現由于黨的組織網絡覆蓋性大，能更好跨越不同類型組織邊界，因此運用“區域化黨建”的方法可以更好構建跨組織的協同網絡，從而提升整體治理的效能。黃曉春：《當前城市基層政府改革的深層挑戰——基于機制分析的視角》，《江蘇行政學院學報》2017年第3期。再比如：一些改革前沿的治理部門發現，隨著經濟快速發展，在商務樓宇等經濟社會空間復雜的區域，出現了“溢出”街居治理網絡的治理盲區。在這些區域，人流密集、關系復雜、風險集聚，但現有治理網絡難以有效覆蓋，于是改革創新者利用黨的組織網絡覆蓋面廣的優勢，開展“樓宇黨建”，并將許多治理功能加載于黨建網絡之中。李友梅：《靜靜的變革：上海浦東嘉興大廈樓宇黨建實證研究》，上海人民出版社2005年版。隨著類似探索的普及，政策部門開始更為重視黨建引領在社會治理中的作用。但在相應探索不斷深入的過程中，許多瓶頸與機制設置難題也不斷顯現，比如：在社會力量發展過程中，黨建引領如何更好實現蘊管理于服務？在當代社會個體自主性不斷萌生的背景下，黨建引領如何更好兼顧活力與秩序？在缺乏相應的資源與權力支撐的新社會空間中，社區黨組織如何進行有效的社會整合與動員？在基層自治與共治領域，黨建引領如何既發揮好“把關者”的作用，又發揮自治活力激發者作用？……這些挑戰已經成為當前一線城市基層治理創新中的核心問題，但由于相應研究對黨建引領的條件、機制、約束討論甚少，因此無論是理論界還是公共政策部門都難以推動更有效的改革實踐。

挑戰之二：基層政府深度推動治理轉型的持續動力問題。中國的改革實踐表明，各級地方政府是推動改革創新的重要力量。在社會治理領域，城鄉基層政府直接面對公眾需求，如何進一步提升其深度推動治理創新的改革內生動力是事關治理轉型的重要問題。周黎安：《轉型中的地方政府：官員激勵與治理》，格致出版社、上海人民出版社2008年版。近年來在一些深度改革地區，為了使基層政府更好地聚焦社會治理的“主業主責”，上級政府上收了其經濟職能，并強化其公共服務、公共管理、公共安全職能。相比于經濟發展指標，公共服務、公共管理、公共安全的成效抽象，難以客觀測量，所以在改革一線地區開始出現了基層政府治理績效難以客觀評估的難題黃曉春、周黎安：《結對競賽”：城市基層治理創新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。，上級政府也難以根據基層政府的治理績效實施客觀、公平的激勵。由于改革者難以找到應對這一挑戰的有效方法，基層治理創新中開始出現“干好干壞一個樣”、“干得好不如說得好，說得好不如‘包裝得好”之類現象，一些基層政府為了在治理競賽中突顯而出，甚至出現了“為了創新而創新”的現象，進而導致形式主義嚴重影響基層治理效能。要解決這些難題，就必須深入探索與公共服務、公共管理、公共安全領域職能履行相對應的新型政績評估體系如何有效構建的問題，而這又涉及對傳統的、基于GDP主義政府運行模式而形成的政績評估理論、方法的超越和新型民調技術發展的問題。目前理論界在這些方面普遍積累不足，因此這些新型治理挑戰始終難以得到有效應對。

挑戰之三：社會組織發展領域的制度整合難題。持傳統“國家與社會”理論的研究者認為，中國社會力量成長的制度環境具有“宏觀鼓勵，微觀約束”的特征，這客觀上不利于社會力量的快速成長。俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環境》，《中國社會科學》2006年第1期。但這一判斷顯然與近年來中國社會組織領域的制度創新實景難符：黨的十八屆三中全會明確提出“激發社會組織活力”以來，中國社會組織發展的制度環境有了重要變化，國家和地方層次都快速出臺了許多有利于社會組織發展的新政策。不僅如此，近年來中國政府還開始以購買服務的方式加大了向社會組織的資源輸入。此時再用“控制性”視角來簡單歸納社會組織發展的難題顯然已不合適。黃曉春：《當代中國社會組織的制度環境與發展》，《中國社會科學》2015年第9期。實際上，與此同時，一些新的問題也涌現出來。一方面，政府對社會組織“輸血式”培育模式，資源供給環境不斷優化，但形成了社會組織對政府資源的嚴重依賴，以及社會組織自身能力的低質化、同質化。從數量上看，社會組織發展速度較快，但從整體質量上看，仍存在著缺乏穩定預期、專業化水平不高等發展瓶頸。另一方面，有研究指出，這種現象的出現與社會組織領域制度供給碎片化、多部門非協同治理等深層現象密切相關。也就是說，隨著國家越來越重視社會組織發展問題，越來越多政府部門都介入了社會組織的管理與服務過程，但由于不同部門考慮的問題和政策重心不一，彼此間難以形成一致的政策框架，因此導致了社會組織在這種碎片化制度環境下難以形成穩定預期的問題。要化解這些挑戰，就需要深入研究跨部門協同和政策設計中“控制權”分布模式等前沿組織學問題。周雪光、練宏：《中國政府的治理模式：一個“控制權”理論》，《社會學研究》2012年第5期。然而，學術界在這些領域的積累不足，因此許多討論都停留在“應然”和“宏大敘事”層次，在實質上難以推動制度創新。

挑戰之四：多元治理模式的有效實現機制。黨的十八大以來，國家日益強調探索具有中國特色的多元社會治理模式，以更好應對開放、流動和日趨全球化的社會發展態勢。黨的十九屆四中全會更是強調要堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。各級政府在治理創新中也更注重培育多方治理主體，構建多元治理的社會治理新模式。但從總體上來看，這一探索取得的成效還比較有限，突出表現為體制外主體參與多元治理的積極性不足，政府治理與社會治理有效協同的保障機制不完善，行政機制時常“遮蔽”社會機制等。這些治理轉型的深層難題背后暴露出當前我國構建共建共治共享的社會治理新格局缺乏穩定的社會公共性作為支撐李友梅、肖瑛、黃曉春：《當代中國社會建設的公共性困境及其超越》，《中國社會科學》2012年第4期。，也表明如何在一個漸進式治理轉型的過程中更好實現行政縱向整合機制與社會橫向整合機制有效銜接還缺乏更為深入的保障機制。李友梅：《中國社會管理新格局下遭遇的問題——一種基于中觀機制分析的視角》，《學術月刊》2012年第7期。要有效化解這些治理瓶頸，就需要我們在多元治理模式的實現方式等中觀維度開展更為深入的研究，而不能一味從理念和“應然”層次出發提出理論觀點。

上述治理轉型前沿的新挑戰，在一定程度上比理論界預設的傳統治理難題更為復雜。這也表明隨著我國社會治理轉型進程不斷向縱深化方向發展，相應理論話語創新的壓力日益沉重，這呼喚理論界進一步對社會治理領域的理論、預設作出深入反思，并緊貼中國改革實踐的深層邏輯提出相應理論構建新路徑。

二、反思現有治理理論資源的深層局限

當代中國治理轉型的總體進程大體是從本世紀初開始的。2004年，黨的十六屆四中全會通過了《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》，該文件明確提出“加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”，并明確了改革方向是“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。在此之后，黨的歷屆中央會議都將創新社會治理放在重要位置，十八屆三中全會后，“創新社會治理”已成為我國國家治理體系現代化的重要內容。與這一歷史實踐相伴，國內理論界也日趨重視對治理問題的研究，不同學科形成了研判當代中國治理問題的多維進路。值得說明的是，這一階段也是我國學術界逐步加速從國際社會科學知識體系“西學東漸”汲取理論和研究工具的重要時期，在“現代化”和“規范化”的學科發展觀指引下，學術界吸納了大量西方經典理論資源，并據此構建了研究我國治理轉型問題的知識框架。

這些知識對于指導研究者辨析治理轉型中的核心問題、了解現代國家治理轉型方向等都具有重要意義——正是在這一知識框架的指引和啟發下，政策部門推動了治理領域的許多重要制度創新，為我國國家治理體系現代化建設提供了重要支撐。但另一方面，由于我國治理轉型的實踐路徑與西方國家有重要區別，尤其是我國社會運行的基礎、政府治理遵循的核心組織原則都與西方國家相應情境不同相應討論可見：吳建平《理解法團主義——兼論其在中國國家與社會關系研究中的適用性》，《社會學研究》2012年第1期;周黎安《行政發包制》，《社會》2014年第6期;楊善華、孫飛宇《“社會底蘊”：田野經驗與思考》，《社會》2015年第1期;渠敬東《返回歷史視野，重塑社會學的想象力：中國近世變遷及經史研究的新傳統》，《社會》2015年第1期;周雪光、鄧小南、羅祎楠《歷史視野中的中國國家治理》，《中國社會科學》2019年第1期。，因此過去多年來建立在西方理論基礎之上的治理理論和知識框架在面對進入改革“深水區”的轉型實踐時，開始呈現出諸多方面的局限與不足。突出表現為以下幾個方面：

首先，在我國現有社會治理理論和知識框架內，缺乏對執政黨行為與治理轉型機制間關系的清晰討論。我國學術界在討論中國的社會治理轉型進程時，從西方社會科學界吸納的知識觀點總體是建立在“整體國家”理論想象上的這并不是說西方社會科學不注重對政黨與社會關系的討論。恰恰相反，自韋伯時代以來直至新進的西方政治社會學、組織社會學研究中，政黨與社會關系、政黨與政府治理等議題一直處于中心位置。但我國學術界在引入西方理論時，相對忽略了這些進路的理論資源——這部分與治理轉型之初，學術界所關注的諸多問題較為宏大因而缺乏細分視角有關。，在具體研究中表現為常常模糊甚至混淆“政府”與“黨”的關系，許多經驗研究普遍存在將“政府”與“黨組織”籠統概稱“國家”的現象——這一點尤其是在沿襲“國家與社會”理論視角的相應研究脈絡中表現得更為突出。這種研究設計上的先天缺失導致社會治理領域的相關研究既難以呈現我國治理轉型歷史實踐的深層制度特征，也無法對基層實踐中普遍運用黨建機制化解治理難題的獨特經驗保持理論敏感性。進一步來看，這種理論缺失還會影響我們判斷中國社會治理轉型實際可用的制度資源。由此看來，如何不斷把執政黨的“黨建引領”機制帶回治理研究領域已成為一個極為迫切的理論話題。王浦劬、湯彬：《當代中國治理的黨政結構與功能機制分析》，《中國社會科學》2019年第9期。

其次，現有理論對治理轉型中政府行為機制的研判總體建立在“績效主義”基礎上，缺乏對公共服務、公共管理背景下政府運行機制的深描。改革以來相當長一段時間里，地方政府在推動中國經濟跨越式發展中發揮了顯著戰略性作用。基于這一實踐經驗，西方學術界發現改革早期的地方政府和基層政府具有顯著的績效主義發展特征，因此提出了諸如“地方政府即廠商”Walder， Andrew， “Local Governments as Industrial Firms”， American Journal of Sociology 101（2）， 1995.、“財政聯邦主義”Qian， Yingyi， Barry R. Weingast， “Federalism as a Commitment to Market Incentives”， Journal of Economic Perspectives 11（4）， 1997.等理論。受這些理論影響，當代中國政府行為研究總體上也更關注各級政府在經濟發展中的角色，并進一步發展了“錦標賽”理論周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期;周飛舟：《錦標賽體制》，《社會學研究》2009年第3期。、“項目治國”周飛舟：《財政資金的專項化及其問題——兼論“項目治國”》，《社會》2012年第1期;渠敬東：《項目制：一種新的國家治理體制》，《中國社會科學》2012年第5期。等研究視角。這些視角更關注地方政府在利益刺激下的行為方式，尤為注重其中的激勵機制設置。但隨著治理轉型步入“深水區”，地方政府尤其是基層政府開始更注重提升公共服務和公共管理水平，相當一些政府部門開始在治理和民生改善的背景下推動制度創新。此時，基于明確“成本收益”分析和績效主義的理論視角開始遭遇深層挑戰，政府間競爭情勢也變得更為微妙，這些復雜的改革實踐呼喚理論界對治理轉型新背景下的政府行為假設、運行機制有更清晰的揭示。

第三，已有治理理論關于“多元治理”的討論多停留于宏觀和“應然”層次，缺乏對實現路徑的細致討論。在政治社會學領域影響甚大的“治理”理論總體勾勒了現代社會多元治理的基本形態與總體特征，但我國學術界在引介西方理論時總體停留在宏大理論觀點介紹的層次，對于多元治理在具體的結構條件下得以實現的條件、機制與路徑的討論不多，對于多中心治理網絡中政府治理與社會自治機制相互銜接的組織與制度安排也少有聚焦。而“國家與社會”理論及相關的“法團主義”、“多元主義”理論視角也缺乏對于不同情境下政社互動條件機制的進一步分析，由此導致學術界在面對“多元治理”這一話題時，總體上呈現出觀點多、實質性分析少的特征。這種理論討論方式在治理創新的戰略目標尚不清晰、國家宏觀政策也并未充分重視多元治理問題的轉型初期具有重要的啟發性意義，但在當前治理創新的目標指向已然清晰、國家在宏觀政策已日趨重視多元參與社會治理的背景下，相應的理論研究也需要隨之深入才能對新的實踐階段產生真正的指導意義。由此來看，如何進一步豐富多元治理理論的內涵，尤其是強化其分析性功能就變得極為必要。

進一步來看，上述理論局限不僅與理論創新的滯后性有關，更折射出了當前治理研究領域在方法論和研究積累上的“短板”和不足，比如：更注重宏大理論敘事，但疏于機制分析。這一研究現狀致使論者多以某種結構主義敘事為導向，更注重規范意義上的邏輯推演，但對實踐中的復雜性以及各類治理機制運行的條件、邊界、約束缺乏深入討論。這種研究進路，自然難以對治理轉型中的復雜性、意外后果進行深入把握并揭示現象背后的深層機制，難以在田野研究與理論構建中找到相互促進的恰當路徑。應星：《“田野工作的想象力”：在科學與藝術之間 以<大河移民上訪的故事>為例》，《社會》2018年第1期。由此導致了或者用理論遮蔽現實復雜性，或者用現實的多維性阻礙理論的縱深化發展。正是這種方法論上的瓶頸，導致治理研究領域長期限于要么講故事，要么單純講理論的困境，難以緊貼當代中國治理轉型的復雜線索推動中層理論的不斷發展，難以在“通古今之變”與普遍性一般化理論間建立相互促進的橋梁。因此難以在關照中國社會運行“底蘊”和既有民情的基礎上，回到現代性和公共性視角構建當代中國治理創新的新型理論框架。這也在深層次上制約了中國社會治理領域的理論創新能力。

三、治理研究的理論創新進路

基于上述討論，本文認為，要緊貼當代中國社會治理轉型實踐推動理論創新和學術話語體系建設，就必須與時俱進在多個維度推動高水平理論創新。尤其是注意到現有治理領域理論構建的薄弱點，在以下幾個方面增進學術積累：

一是對中國特有的黨建引領治理轉型實踐過程進行理論深描，從中提煉出黨建引領治理機制的理論內涵。這需要研究者聚焦當前治理轉型實踐中改革者以黨建機制推動部門協同、應對治理“盲區”挑戰的豐富實踐，從“實然”層次提煉黨建引領治理機制有效運行的制度條件。從而將各級黨組織從寬泛的“國家”分析框架中析出，聚焦政黨組織推動治理創新的方法和路徑。這一新型研究進路可能豐富理論界對中國特色的治理創新路徑的理論認識。考慮到基層實踐中，黨建引領是許多領域改革的“安全閥”機制，對這一理論進路的持續關注可能幫助我們更好地理解中國特有背景下活力與秩序間的均衡機制是如何運行的。

二是結合“五位一體”均衡發展戰略研究地方政府行為，尤其關注多層級政府在治理創新中的復雜行為機制。如前所述，現有的政府行為理論帶有較強的的“政治市場”想象馮仕政：《政治市場想象與中國國家治理分析：兼評周黎安的行政發包制理論》，《社會》2014年第6期。，即將地方政府在發展經濟中的行為特征放大至整個國家治理領域，這種研究視角隨著近年來國家越來越強調經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和生態文明建設五位一體戰略而越來越顯示出局限性。在社會治理領域，地方政府和基層政府并不存在經濟發展中常見的財政分成等謀利動機，而治理績效的競爭也難以沿用經濟領域的“錦標賽”競爭機制黃曉春、周黎安：《“結對競賽”：城市基層治理創新的一種新機制》，《社會》2019年第5期。，因此治理領域的政府政策執行、競爭與合作機制往往與傳統的理論想象有較大差異。如何結合田野研究，更好地發展出地方政府推動治理轉型的一系列貼切理論、概念和分析工具將是下一階段治理研究領域理論創新的重要方向。

三是在堅持和完善共建共治共享的社會治理制度的背景下，深入研究當代中國社會領域發展的多維動力機制。隨著社會治理共同體的深入建設，當代中國社會力量成長的問題逐漸超出傳統“國家與社會”理論預設的范疇。社會力量的成長不僅事關社會自主性的成型與發展，還與中國公共服務體系改革進程乃至政府改革進程緊密關聯。換句話說，社會組織與社會力量不僅是多元治理主體的構成，也是多層次公共服務體系的重要組成部分，還是各級政府化解自身靈活性不足問題時可依賴的力量，因而處于多重發展邏輯的共同作用下。這些多維力量會對中國社會組織和社會力量發展形成何種影響？——以此為切入點的研究也許對于揭示轉型期中國社會領域生長機制與特征具有重要意義。

隨著研究者不斷深入聚焦以上領域的研究問題，當代中國治理轉型中的政黨、政府、社會的關系形態與協同機制將得到更深入的研究，許多立足于中國特有治理轉型實踐的中觀理論與分析框架也將得到有效構建——這無疑將有力推動中國社會科學的理論創新與知識體系創新。

（責任編輯：薛立勇）

Abstract： With the deepening of the practice on social governance innovation in China， new challenges are increasingly prominent. In the face of these challenges， the traditional theoretical framework of social governance is difficult to clearly explain its formation mechanism and lack of corresponding ideas on the operational practice. The situation is partly related to the fact that the current studies pay more attention to grand issues but neglects mechanism analysis. Thus it is hard to establish a deep connection between the uniqueness of local practices and the general theory. In order to promote the theoretical innovation on social governance， it is necessary for the academic circles to closely follow the context of Chinas reform and practice. In the new pattern of a social governance system based on collaboration and broad participation with the goal to bring benefits to all， further researches should focus on the operation mode and collaborative mechanism of political parties， governments and social subjects， and promote the indepth development of the analysis from the medium view and the middlelevel theory.

Keywords： Social Governance;Governance Transformation; Theoretical Construction