基于“三調”數據的永久基本農田儲備區劃定研究

胡占森　張永福　趙芳

摘要 以第三次全國國土調查初步數據為底圖，在“多規合一”和“生態保護”的視角下，結合阿克蘇市實際劃定需求，構建了縣域永久基本農田儲備區指標體系，來劃定永久基本農田儲備區以實現永久基本農田保護任務的“彈性”需要。以中心城區范圍線為界線，選取了4個因子構建了中心城區內永久基本農田儲備區指標體系;從土地質量條件、耕地區位條件、耕地基礎設施、地塊空間形態等方面選取8個因子構建了中心城區外永久基本農田儲備區指標體系，兩者都選用綜合得分最優法，逐圖斑外業核查通過后，劃入永久基本農田儲備區。該研究銜接各項規劃成果，采用的劃定方式既考慮到了城市周邊，又考慮到了全域永久基本農田的補劃，使儲備區更具有實用性、穩定性和科學性。

關鍵詞 永久基本農田儲備區;第三次全國國土調查;多規合一;生態保護;阿克蘇市

中圖分類號 F301.2文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2020）13-0053-06

Abstract Based on the preliminary data of the Third National Land Survey， this paper combines the actual needs of the Aksu City with the perspective of the “multiplanning integration” and “ecological protection” to construct an indicator system for permanent prime farmland reserve area in counties. The sake of delimiting the permanent prime farmland reserve area is to achieve the “elastic” need for permanent prime farmland protection goals. Taking the urban delimitation as the boundary， the paper selects four factors to establish an indicator system of permanent prime farmland reserve area in the urban delimitation; and eight factors from the aspects of the quality of the land， the location conditions of the arable land， the agricultural infrastructure and the space form of the landare are selected to establish an indicator system of permanent prime farmland reserve area outside the urban delimitation. Both of them are adopted the comprehensive score optimization method to supplement the permanent prime farmland reserve area after passing through the field inspection. This paper links the various planning results and adopts the delineation methods that take into account the surrounding region of the city and the whole county， which makes the permanent prime farmland reserve area more practical， stable and scientific.

Key words Permanent prime farmland reserve area;The Third National Land Survey;Multiplanning integration;Ecological protection;Aksu

永久基本農田作為耕地的精華部分，不僅保障著農民的切實利益，更是是國家糧食安全的最后一道防線[1-3]。近年來，由于經濟快速發展使得建設用地激增，一些重大項目占用永久基本農田的情況時有發生，這導致了永久基本農田面積低于保護任務，永久基本農田目標不能實現[4]。在上輪土地規劃中提出了“基本農田整備區”概念，目的是當永久基本農田被不可預知原因占用時，能及時從基本農田整備區里調整補充永久基本農田，確保永久基本農田保護目標的實現。2019年，自然資源部與農業農村部聯合下發的 《自然資源部 農業農村部 關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規〔2019〕1號）將“基本農田整備區”調整為“永久基本農田儲備區”，意在當永久基本農田數量減少，質量下降時，從永久基本農田儲備區里重新補劃永久基本農田，確保各縣市永久基本農田的存量不低于保護任務。實際上，在現行規劃的永久基本農田中，就存在著劃定不實、錯劃誤劃等問題，此次劃定永久基本農田儲備區一方面是對現有永久基本農田進行核實整改補劃，另一方面是為生態建設調整和未來一定時期重大建設項目占用預留空間，做到永久基本農田數量不減少、質量不下降，實現永久基本農田的“彈性”理念[5]。

在各縣市開展永久基本農田儲備區劃定前，國家先利用“三調”遙感影像，以最新的土地變更數據為底圖，套核永久基本農田、土地利用總體規劃、自然保護區和耕地質量等級調查成果等對各縣市可劃入永久基本農田儲備區的耕地進行了初步研判，以省級為單位下發了儲備區資源潛力成果，以供各縣市確定儲備區潛力和布局時進行參考。但由于阿克蘇市下發的儲備區資源潛力成果圖斑太過零星分散不易于后期維護和管理，阿克蘇市根據實際情況，申請清除了國家下發的儲備區任務，按照劃定要求以“三調”的初步成果為底圖重新進行劃定。筆者基于“三調”數據，在“多規合一”和“生態保護”的視角下，提出了中心城區內和中心城區外兩種劃定思路，以期為其他縣市在進行永久基本農田儲備區的劃定時提供方法借鑒。

1 研究區概況與數據來源

1.1 研究區概況

阿克蘇市（39°28′57″～41°30′10″N，79°43′～82°00′38″E）是新疆南北要沖和東西貫通的關節點，南與阿瓦提縣相鄰，北與溫宿縣相嵌，東與新和、沙雅兩縣相接，西與烏什、柯坪兩縣相靠，東南部位于塔克拉瑪干大沙漠與和田地區的洛浦、策勒兩縣交界（圖1）。阿克蘇市深居內陸，氣候為暖溫帶大陸性干旱氣候，年平均氣溫10.08℃，年降水量一般在60～90 mm。

1.2 數據來源

基礎數據來源主要為阿克蘇市自然資源局提供的阿克蘇市第三次國土調查成果，阿克蘇市土地利用總體規劃調整完善數據庫，2011—2030年阿克蘇市城市總體規劃數據，2017年阿克蘇市永久基本農田劃定成果，2017土地利用分等定級數據，水源地和生態保護區范圍線，退耕還林和還草數據等以及其他單位的統計數據。除“三調”數據外，其他研究數據坐標系均為Xian_1980_3_Degree_GK_Zone_27，為便于疊加運算，對所收集的空間數據進行坐標系轉化統一成CGCS2000_3_Degree_GK_Zone_27。

2 永久基本農田儲備區劃定方法

2.1 永久基本農田儲備區劃定準則

按照“規模合理、質量不降，布局穩定”的原則，劃入永久基本農田儲備區的耕地需集中連片，具有良好的農田基礎設施，且不在已劃定的永久基本農田里，質量要求如下：

（1）優先劃為儲備區的耕地。高標準農田、經土地綜合整治新增加的耕地;坡度小于15°且集中連片、質量較高，基礎設施較好的耕地;鄰近城鎮和交通沿線的耕地;已經劃入糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的優質耕地。

（2）嚴禁劃為永久基本農田儲備區的耕地。位于生態保護紅線內，允許建設區內的耕地;依據《土地污染防治法》列入嚴格管控類耕地;耕作層損毀且無法復墾的耕地;水源保護區15～25°的坡耕地;坡度大于25°的耕地;河道和提防之間不能長時間穩定利用的耕地;納入生態退耕還林還草范圍的耕地;位于國家級自然保護地范圍內的耕地;嚴重沙漠化、鹽漬化和石漠化的耕地。

2.2 永久基本農田儲備區劃定技術流程

從“多規合一”和“生態保護”的角度，以阿克蘇市初步的第三次國土調查成果為底圖，綜合考慮耕地的現狀，用途和綜合質量以及上述的準則要求，對中心城區和中心城區外的永久基本農田儲備區劃定采取了不同的技術方法：①第三次國土調查為土地現狀調查，和第二次國土調查不同，三調舍棄了二調時線狀地物和點狀地物，其地類圖斑全為面狀圖斑，選取三調成果中的耕地圖斑，剔除已劃定的永久基本農田保護圖斑;②基于“多規合一”和“生態保護”視角，銜接各類專項規劃，將有其他用途和預留開發用地的地塊進行剔除，對具有有生態保護和退耕還林還草的地塊予以退讓;③選取灌溉保證率、耕地連片度、耕地到商業中心的距離和土地利用管制分區4個因子構建中心城區內永久基本農田儲備區指標體系;從土地質量條件、耕地區位條件、耕地基礎設施和地塊空間形態等方面選取8個因子構建中心城區外永久基本農田儲備區指標體系。兩者均采用加權疊加法對地塊的綜合分值進行計算，依得分由高到低進行外業核查，核查通過的劃入永久基本農田儲備區，直至規模符合縣市未來一定時期的補劃需求，技術流程見圖2。

2.3 中心城區內永久基本農田儲備區劃定

當城市周邊的永久基本農田發生調整或被占用時，需從中心城區內的永久基本農田儲備區進行補劃（若中心城區內沒有可以劃入儲備區的耕地，則需按照距離城市由近及遠、質量由高到低，來對永久基本農田儲備區進行劃定，這樣才能補充城市周邊的永久基本農田）。阿克蘇市中心城區坡度、地形、土壤pH、氣候條件、土層厚度和交通通達度區域差異小，因此以上指標不適宜當做評價指標[6-8]。根據實際情況，該研究選取灌溉保證率、耕地連片度、耕地至商業中心距離和土地利用管制分區4項作為指標，指標權重由特爾斐法確定，具體如表1所示。

灌溉保證率指預期灌溉用水量在多年灌溉中能夠得到充分滿足的年數出現的概率，該指標對耕地質量具有直接影響[9]。“二調”以來，阿克蘇市中心城區耕地圖斑地塊沒有增加，所以可以把阿克蘇市耕地質量等別更新成果作數據支持，數據庫中已經對灌溉保證率進行了賦值，所以該研究直接用數據庫中的灌溉保證率賦值后的數據。

耕地連片程度對農業集約化經營和機械化耕作有直接的影響，并且集中連片的耕地更有利于高標準農田建設和耕地保護[10]。該研究運用蒼穹軟件對灌溉保證率相同的參評耕地地塊進行面合并處理，融合后的面積采用相等間隔分類的方法進行賦值[11]。

耕地到商業中心的距離主要通過ArcGIS軟件來完成，首先對阿克蘇市的商業區做緩沖分析，然后將其與面合并后的耕地圖層疊加分析，即可得到每塊耕地距商業中心的距離。因為距離商業中心越近，其未來被占用的可能性越高，所以距離商業中心越近，分值相應越低[12-13]。

建設用地管制區是土地利用總體規劃中的一個重要組成部分，管制分區包含允許、有條件、限制和禁止4種類型。其中允許建設區通常是已建和待建的區域，為保證永久基本農田儲備區未來一定時期不被占用，應把允許建設區內的耕地予以剔除。依據阿克蘇市土地利用總體規劃調整完善數據庫，分別將有條件建設區、限制建設區和禁止建設區賦值為60分、80分和100分[14]。

2.4 中心城區外永久基本農田儲備區劃定

參考已有學者的研究[15-17]，從土地質量條件、耕地區位條件、耕地基礎設施和地塊空間形態4個方面構建了綜合質量評價指標體系，選取了8個因子用以綜合決策永久基本農田外的耕地劃定為永久基本農田儲備區，采用層次分析法確定各評價指標的權重[18]，見表2。

不同屬性值往往量綱不一致，難以進行直接比較分析，所以要將各屬性值進行規范化，以消去量綱。該研究采用最值和極值標準化法對指標進行標準化，具體見表3。

同樣采用加權疊加法對每一個耕地圖斑進行分值核算，分值越高則該單元劃入永久基本農田儲備區的適應性越高，計算方法參考公式（1）。

3 永久基本農田儲備區劃定結果

3.1 縣域永久基本農田儲備區劃定任務

為保證永久基本農田儲備區劃定任務的科學性和合理性，需要考慮對現行永久基本農田的核實整改，生態紅線內永久基本農田的調整和未來一定時期重大建設項目占用等。阿克蘇市2019年永久基本農田面積為53 453.67 hm2，城市周邊永久基本農田面積為105.60 hm2，對現狀內不符合永久基本農田劃定要求的地塊進行摸底調查，整理后得出阿克蘇市永久基本農田無法整改需另進行補劃的面積為2 746.07 hm2，其中中心城區范圍內需補劃面積為49.84 hm2，中心城區范圍外需補劃為2 696.23 hm2。考慮阿克蘇市未來一定時期的規劃發展，重大建設項目占用和生態建設調整需預留676.20 hm2，最終確定了阿克蘇市永久基本農田儲備區劃定任務為3 422.27 hm2，其中中心城區內基本農田儲備區劃定任務為59.37 hm2，中心城區外永久基本農田儲備區任務為3 362.90 hm2。

3.2 縣域永久基本農田儲備區劃定結果

根據阿克蘇市“三調”初步成果，阿克蘇市耕地總面積為116 847.13 hm2，其中中心城區耕地面積為202.04 hm2，全部為水澆地;中心城區外耕地面積116 645.09 hm2，水田和水澆地面積分別為1 981.01 hm2和114 664.08 hm2。剔除多規合一和生態保護要占用或者退耕的地塊，能夠參評永久基本農田儲備區地塊面積為23 254.19 hm2，中心城區內面積82.43 hm2，中心城區外面積23 171.76 hm2。

依據表2對中心城區內各個參評地塊的灌溉保證率、耕地連片度、耕地至商業中心距離和土地利用管制分區進行綜合質量評分計算，再根據分值由高到低逐塊進行外業核實舉證，最終將舉證通過的地塊劃入阿克蘇市永久基本農田儲備區（圖3、4、5、6、7）。阿克蘇市中心城區內最終可劃入永久基本農田儲備區的耕地面積為59.48 hm2，大于59.37 hm2，達到了劃定任務，空間上分布在西城區，主要原因是西城片區耕地質量良好，基礎設施健全，有灌溉保障。

中心城區外各個參評地塊依照表2，按照中心城區內劃定步驟進行劃定，最終劃定的永久基本農田儲備區面積為3 363.83 hm2，大于3 362.90 hm2，達到了劃定任務，其中水田面積129.77 hm2，水澆地面積3 234.06 hm2。主要分布在喀拉塔勒鎮、阿依庫勒鎮和庫木巴什鄉，空間分布見圖8。

阿克蘇市劃定的永久基本農田儲備區總面積為3 432.31 hm2，占阿克蘇市耕地總面積的2.94%。水田面積為129.77 hm2，水澆地面積為3 293.54 hm2，分別占劃定面積的3.79%和96.21%。各鄉鎮場劃定面積情況見圖9，從圖中可以看出喀拉塔勒鎮的喀拉喀什村和英阿克艾日克村劃定面積比較大，主要因為喀拉喀什村靠近村鎮利于耕作，英阿克艾日克村靠近八團水庫，水資源狀況良好，灌排通達度高;拜什吐格曼鄉的吾甫爾巴什村劃定面積比較大，主要原因是耕地集中連片度高;庫木巴什鄉的托帕克阿熱勒村胡定面積大，主要因為規劃期間實施過土地整治工程，田塊規整、基礎設施完備。

4 結論

該研究從生態保護和多規合一的角度出發，選擇了中心城區內和中心城區外兩種思路來進行縣域永久基本農田儲備區劃定，主要結論如下：

（1）評價指標的獲取充分繼承和運用第三次國土調查數據、農用地分等定級成果以及土地利用總體規劃成果等，這樣使劃定結果更具科學性、實用性和穩定性[4]。

（2）永久基本農田儲備區的劃定不僅承擔著對現有永久基本農田整改補劃的任務，還承擔著生態建設調整和重大建設項目占用等補劃任務。它是確保永久基本農田保護目標實現的必要方式和措施，建議要在國土空間規劃中切實落實，使其更具有規劃效力。

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