無犯罪記錄證明該由誰開

蔡輝　洪啟民

近年來，各級(jí)政府大力“減證”放權(quán)，開展了證明事項(xiàng)清理工作。無犯罪記錄證明因與個(gè)人切身利益息息相關(guān)，直接關(guān)系到證明對(duì)象能否從事特定職業(yè)或活動(dòng)，遂得以保留下來。并且，由于居民就業(yè)、入伍、入黨、升學(xué)、出國等需要，開具無犯罪記錄證明的需求還在日漸增長。以廣東的情況為例，廣東公安機(jī)關(guān)高度重視民生服務(wù)事項(xiàng)，出臺(tái)申請(qǐng)辦理無犯罪記錄證明規(guī)范性文件，開發(fā)信息系統(tǒng)并上線“粵省事”平臺(tái)，2019年出具無犯罪記錄證明達(dá)54.33萬份，實(shí)現(xiàn)了群眾辦理該證明“零跑腿”。但不可否認(rèn)的是，這項(xiàng)工作中也遇到了一些問題亟待解決，其中首要的問題就是無犯罪記錄證明到底是不是應(yīng)該由公安派出所來開具。

我們認(rèn)為，盡管我國的無犯罪記錄證明辦理工作已逐漸規(guī)范，特別是近年來信息化的飛速發(fā)展為辦理該證明提供了諸多便利，但在當(dāng)前尚未建立全國統(tǒng)一的犯罪信息庫的情況下，囿于公安機(jī)關(guān)對(duì)犯罪信息掌握的局限性，且從職責(zé)定位上也不宜由公安機(jī)關(guān)來出具該證明，因此建議國家盡快出臺(tái)立法，建立健全我國犯罪記錄制度，并規(guī)定由人民法院負(fù)責(zé)出具無犯罪記錄證明。

一、無犯罪記錄證明由公安派出所開具的由來

很多人都以為，無犯罪記錄證明是中國的“特產(chǎn)”，但事實(shí)上，它是一個(gè)完完全全的“舶來品”。18世紀(jì)中葉，英國倫敦弓街（Bow Street）的司法機(jī)構(gòu)出現(xiàn)了記載犯罪詳細(xì)信息的登記冊(cè)，這被認(rèn)為是世界最早的為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和風(fēng)險(xiǎn)管理而記載與儲(chǔ)存犯罪活動(dòng)信息的一種嘗試。1750年，英國有了專門的機(jī)構(gòu)（Universal Register Office）向雇主提供未來員工的背景信息。隨著雇主申請(qǐng)查詢潛在員工背景信息的數(shù)量越來越多，以及普通公眾對(duì)兒童保護(hù)和再犯罪問題越來越關(guān)注，1901年，英國政府成立了全國性的犯罪記錄辦公室（Criminal Record Office）來管理犯罪信息。

新中國成立初期，公安機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)賦予的職權(quán)，通過戶口登記等日常工作，來掌握轄區(qū)戶籍人員有無違法犯罪情況。1954年，《公安派出所組織條例》（已于2009年廢止）賦予公安派出所“依照法律管制反革命分子和其他犯罪分子”和“管理戶口”等職權(quán);1958年《戶口登記條例》規(guī)定，“被逮捕的人犯，由逮捕機(jī)關(guān)在通知人犯家屬的同時(shí)，通知人犯常住地戶口登記機(jī)關(guān)注銷戶口”，“被人民法院、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)釋放的人，憑釋放機(jī)關(guān)發(fā)給的證件申報(bào)遷入登記”。基于此，在實(shí)踐中，公安派出所配合其他單位對(duì)人員進(jìn)行政審考察時(shí)，會(huì)加具有無違法犯罪的意見。并且，在當(dāng)時(shí)也只有公安派出所覆蓋全國城鄉(xiāng)，從實(shí)踐上看，派出所加具這一意見也是最實(shí)際、最方便群眾的舉措。

改革開放以來，國內(nèi)居民前往國外特別是西方發(fā)達(dá)國家留學(xué)、就業(yè)和移民的情況越來越多，多數(shù)西方國家對(duì)申請(qǐng)本國簽證、定居和入籍都要求申請(qǐng)人沒有犯罪行為。一些外資企業(yè)進(jìn)入中國后也要求審查員工有無犯罪背景。如美國《移民和國籍法》第1182條規(guī)定，因違背道德（Moral Turpitude）的行為而被定罪，或因兩種以上罪行合計(jì)被判處五年以上刑期的，不得移民美國。各國對(duì)此類證明的叫法不一，但大致的內(nèi)涵相近，都是登記犯罪記錄（Criminal Records）信息的一種文書。我國一直沒有關(guān)于此類證明的規(guī)定，于是繼續(xù)沿襲傳統(tǒng)的政審做法，群眾一般到戶口所在地的公安派出所開一張證明，說明其未受到相關(guān)刑事處罰，在對(duì)該證明進(jìn)行翻譯和公證后，作為申請(qǐng)簽證和移民的證明文件。各地公安機(jī)關(guān)開具的證明也沒有統(tǒng)一規(guī)范的名稱和格式。

2012年5月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部五部門出臺(tái)了《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》（法發(fā)〔2012〕10號(hào)，以下簡稱《犯罪記錄制度意見》），標(biāo)志著我國探索建立犯罪記錄制度正式拉開序幕。該意見提出建立犯罪人員信息庫和相關(guān)部門的犯罪人員信息通報(bào)機(jī)制，公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院和司法行政機(jī)關(guān)分別負(fù)責(zé)受理、審核和處理有關(guān)犯罪記錄的查詢申請(qǐng)。這些機(jī)關(guān)在向社會(huì)提供犯罪信息查詢服務(wù)時(shí)，嚴(yán)格依照法律法規(guī)關(guān)于升學(xué)、入伍、就業(yè)等資格、條件的規(guī)定進(jìn)行。2016年8月3日，公安部等十二部門《關(guān)于改進(jìn)和規(guī)范公安派出所出具證明工作的意見》（公通字〔2016〕21號(hào)），明確了公安派出所開具證明的九類情形，其中一類為“無犯罪記錄證明”。這是部委規(guī)范性文件中首次明確派出所開具的這項(xiàng)證明的名稱。

根據(jù)公安部等十二部委的意見，各省級(jí)公安機(jī)關(guān)都制定了相應(yīng)的規(guī)范性文件，明確無犯罪記錄證明的內(nèi)容、樣式和開具流程。2019年1月8日，經(jīng)試行三年后，廣東省公安廳出臺(tái)了《關(guān)于申請(qǐng)辦理無犯罪記錄證明的規(guī)定》（粵公規(guī)〔2019〕1號(hào)），規(guī)定無犯罪記錄證明的申辦人員、事由、程序、時(shí)限、樣式等，并制定了內(nèi)部工作指引，開展信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上申請(qǐng)和寄送服務(wù)。當(dāng)前，無犯罪記錄證明的使用范圍越來越廣，不僅用于出國出境，許多職業(yè)或活動(dòng)以及公司上市等都要求相關(guān)人員沒有犯罪記錄。在廣東，因就業(yè)需要出具此證明就占到了七成。

二、公安機(jī)關(guān)開具無犯罪記錄證明遇到的難題

近年來，公安機(jī)關(guān)不斷規(guī)范無犯罪記錄證明辦理工作，但實(shí)踐中也遇到許多難題，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)不一致的困境。突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

首先，難以避免司法邏輯沖突。公安機(jī)關(guān)是打擊犯罪活動(dòng)的偵查部門，是刑事案件辦理的起始部門。根據(jù)《刑事訴訟法》規(guī)定，公安機(jī)關(guān)在刑事案件偵查終結(jié)后將案件移送檢察院起訴，由檢察院向法院提起公訴，經(jīng)法院審判作出有罪判決后，方可認(rèn)定某個(gè)人有犯罪記錄。從司法邏輯上講，一個(gè)人是否犯罪，犯了什么罪，是法院說了算，而不是公安機(jī)關(guān)說了算。由刑事案件辦理的起始部門公安機(jī)關(guān)對(duì)負(fù)責(zé)定罪量刑的人民法院作出的判決和裁定進(jìn)行證明，顯然不符合司法邏輯，其證明的權(quán)威性也極易引發(fā)質(zhì)疑。

其次，公安機(jī)關(guān)無法全面掌握犯罪信息。公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)大部分刑事案件的偵查，但還有相當(dāng)種類的刑事案件不屬于公安機(jī)關(guān)的偵查管轄。如根據(jù)《刑事訴訟法》《監(jiān)察法》等規(guī)定，國家安全機(jī)關(guān)辦理危害國家安全的刑事案件，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)保留立案偵查14種職務(wù)犯罪等。此外，自訴案件由法院直接受理。2012年出臺(tái)的《犯罪記錄制度意見》提出，“由公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、人民檢察院、司法行政機(jī)關(guān)分別建立有關(guān)記錄信息庫，并實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，待條件成熟后建立全國統(tǒng)一的犯罪信息庫”，但該信息庫目前尚未建立。2004年4月，公安部組建的全國違法犯罪人員信息系統(tǒng)正式運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了公安系統(tǒng)內(nèi)部的信息共享，但僅限于公安機(jī)關(guān)辦理的刑事案件，且許多歷史犯罪信息也未能全部錄入到系統(tǒng)中。2003年，公安部出臺(tái)三十項(xiàng)便民利民措施，取消了被判處徒刑、被決定勞動(dòng)教養(yǎng)的人員注銷戶口的規(guī)定。最高人民法院雖規(guī)定“判決生效后還應(yīng)當(dāng)送達(dá)被告人的所在單位或者原戶籍所在地的公安派出所”，但實(shí)踐中沒有或未及時(shí)將判決書送達(dá)被告人戶籍地公安派出所的問題相當(dāng)普遍。此外，刑滿釋放人員安置幫教、社區(qū)矯正工作實(shí)施的主體則是司法行政部門，公安機(jī)關(guān)亦無法全面掌握這類信息。

第三，公安機(jī)關(guān)辦理無犯罪記錄證明缺乏立法支撐。當(dāng)前，我國犯罪記錄制度的法律基礎(chǔ)是2012年五部門出臺(tái)的《犯罪記錄制度意見》，可以認(rèn)為屬于司法性聯(lián)合指導(dǎo)文件，但其法律層級(jí)過低，規(guī)定亦過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性，且近年來未能進(jìn)一步落實(shí)和推進(jìn)。各地公安機(jī)關(guān)依據(jù)沒有法律效力的內(nèi)部規(guī)范性文件辦理此證明，這一屬于行政確認(rèn)的具體行政行為，一旦發(fā)生行政復(fù)議和行政訴訟，在缺乏上位法規(guī)定的情況下，極易處于被動(dòng)局面。

三、應(yīng)該由誰來開具無犯罪記錄證明

綜上，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，公安派出所能夠準(zhǔn)確掌握轄區(qū)常住人口的違法犯罪情況，但改革開放后，隨著我國的快速城鎮(zhèn)化和人口大流動(dòng)，僅廣東當(dāng)前就有逾四千萬流動(dòng)人口，許多常住人口的戶口也發(fā)生過多次遷移，多種原因?qū)е鹿才沙鏊壳耙褵o法全面準(zhǔn)確掌握轄區(qū)人員有無犯罪情況。同時(shí)，從法律規(guī)定和司法邏輯兩方面來看，由公安派出所開具無犯罪記錄證明也缺乏立法支撐且存在司法邏輯沖突。那么，應(yīng)該如何進(jìn)一步規(guī)范無犯罪記錄證明的開具？由誰來開具無犯罪記錄證明更為準(zhǔn)確且符合司法邏輯？

首先，犯罪記錄制度是國家的基礎(chǔ)信息管理制度，犯罪數(shù)據(jù)的查詢、使用、封存與公共利益和犯罪人員合法權(quán)益息息相關(guān)，不應(yīng)該由低位階立法來規(guī)范。建議國家立法機(jī)關(guān)盡快制定犯罪記錄法，建立和完善我國犯罪記錄制度，從而也讓無犯罪記錄證明的開具獲得應(yīng)有的立法支撐。

其次，2013 年，最高人民法院頒布的《關(guān)于人民法院在互聯(lián)網(wǎng)公布裁判文書的規(guī)定》要求，各級(jí)法院的裁判文書除特殊情況外都應(yīng)在統(tǒng)一的裁判文書網(wǎng)公布，并以實(shí)名公布為原則、以匿名公布為例外。考慮到所有的有罪判決均為人民法院作出，法院是證明個(gè)人是否有犯罪記錄的最權(quán)威部門，同時(shí)隨著人民法院建設(shè)的長足發(fā)展，時(shí)至今日，人民法庭也已遍布全國城鄉(xiāng)，也是老百姓家門口的“權(quán)威機(jī)關(guān)”，加上完善的網(wǎng)絡(luò)辦事服務(wù)系統(tǒng)的全面普及，由人民法院開具無犯罪記錄證明早已不存在任何物理性障礙。

因此，本文建議：由最高人民法院牽頭，盡快建立全國犯罪記錄信息庫，在完善相關(guān)立法的基礎(chǔ)上，由人民法院通過信息化手段提供查詢和出具無犯罪記錄證明服務(wù)，既服務(wù)廣大居民，又極大提高無犯罪記錄證明的準(zhǔn)確性、權(quán)威性和時(shí)效性。

（作者簡介：蔡輝，廣東省公安廳治安管理局局長，法學(xué)博士;洪啟民，廣東省公安廳治安管理局副科長，管理學(xué)碩士）