《土地管理法實施條例》修改相關重大問題視頻學術會議綜述

關鍵詞 《土地管理法實施條例》 《土地管理法》 法律表達

作者簡介：許澤恒，廣東外語外貿大學廣東國際戰略研究院博士研究生。

中圖分類號：D922.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.343

一、引言

4月25日，由《中國土地科學》編輯部、鄭州大學中國土地法研究中心與廣東外語外貿大學土地法制研究院共同主辦，由蘇州大學王建法學院土地法與公共政策研究中心承辦的《土地管理法實施條例》修改相關重大問題學術研討會在騰訊會議平臺上舉行。來自中國人民大學、北京師范大學、吉林大學、鄭州大學、中南財經政法大學、廣東外語外貿大學、廣東財經大學等單位的專家學者參加了此次會議。在場的專家學者圍繞著《土地管理法實施條例》修改與集體土地征收制度改革的法律表達、《土地管理法實施條例》修改與集體建設用地入市改革的法律表達、《土地管理法實施條例》修改與宅基地有償退出改革的法律表達、《土地管理法實施條例》修改與國土空間規劃及相關制度改革這四項主題在線作了精彩的學術報告，并進行了深入交流探討。

二、《土地管理法實施條例》修改與集體土地征收制度的法律表達

廈門大學法學院教授劉連泰以《物權法》《土地管理法》《土地管理法實施條例》（征求意見稿）中的征用條款為研究對象，指出法律對憲法征收征用條款的具體化主要著眼于征收，提出了對征用條款缺場、征用與其他臨時用地不加區分的問題;此外，征用條款與其他臨時用地條款混沌也讓人困惑。劉連泰認為，征收與征用主要規范混沌，需要在外部程序區分，對于《土地管理法實施條例》（征求意見稿）中的征用條款第二十五條中征用轉征收程序，要將程序啟動的權利交給土地所有者或是土地使用權人，他強調，征用與其他臨時用地一定要加以區分，分立是基調，同時也需經過自然資源主管部門批準。

中國人民大學法學院教授石佳友認為在完善土地征收補償制度中應堅持法治原則，要充分保障“政治上未能被充分代表”群體的利益。土地征收補償制度中要對被征收人的利益不造成損害，理想的辦法是使得產權人在接受補償和保留財產之間處于無差別的地位，征收補償要實現“經濟上的同等性”。石佳友指出《土地管理法》修訂的進步在于：保障被征地農民原有生活水平不降低，長遠生計有保障，以區片綜合地價取代原來的土地年產值倍數法，新增農村村民住宅補償和社會保障費。除此以外，石佳友認為要妥善保護好具有鄉土文化特色但尚未被評為文化保護單位名錄的農村景觀、鄉村建筑，可以借鑒部分地方的做法：甄別認定、拍照建檔、必要時可以建立小型博物館。

中國土地學會土地法學分會副主任委員、中國土地估價師與土地登記代理人協會副會長岳曉武認為，明確征地范圍是為公共利益需要，界定“為公共利益需要”，應當從“實體目錄列舉+程序認定”兩個層面推進?！锻恋毓芾矸ā穼ν恋卣魇罩贫鹊男薷闹饕憩F在以下三個方面：一是首次對公共利益范圍進行了界定，縮小了土地征收范圍;二是調整完善土地征收程序;采用了“事前公開、事中參與、事后救濟”相結合的辦法有效規范;三是完善征地補償安置辦法和多元保障機制，征收補償安置費用應采取“公平市場價格+適度分享增值收益”相結合的方法，建立多元安置，提高農民在土地增值收益中的分配比例，采用“直接補償+間接補助”相結合的辦法來保障農民公平分享土地增值收益。此外，岳曉武指出《土地管理實施條例》中對農用地的補償比較明確，但征收未利用第和集體建設用地應如何補償尚未明確，他建議應明確按照集體建設用地使用權價格予以補償。

北京師范大學法學院副教授、副院長袁治杰提出應完善現有框架下土地征收程序。他以德國《建筑法典》為切入點，認為德國土地征收程序細致考量了各方的利益，征收程序高效運行，這也為征收人提供了有效的法律保護。因此，他建議我國土地征收程序立法應借鑒德國土地征收程序：一是確立言辭辯論程序，讓利益相關者能參與其中;二是明確實踐的啟動點;三是區分征收的決定和執行，認可由征收機關主持達成的征收協議具有征收決定的效力;四是明確征收決定等行政行為可受司法審查。

三、《土地管理法實施條例》修改與集體建設用地入市改革的法律表達

中央財經大學法學院教授、不動產與自然資源法研究中心主任宋志紅就如何完善集體經營性建設用地入市方式提出了幾點意見：一是為出租正位;二是為集體建設用地整備入市提供制度供給;三是為農村集體經濟組織抵押提供法律依據;四是為農村集體經濟組織自主開發利用提供制度供給;五是為創設集體公益性建設用地使用權提供法律供給。

上海大學法學院教授李鳳章對《土地管理法》第六十三條作出了評價，他認為第六十三條將土地僅局限于集體經營性建設用地;出讓的具體年份、出讓的方式等可參照同類國有土地。這實際上是國有土地和集體土地并軌的重要內容。他認為集體出讓要完成基礎設施建設，取得計劃指標，這嚴重限制了集體土地所有權人的財產權利。李鳳章認為《土地管理法實施條例》中對經營性建設用地納入計劃管理，缺乏正當性并且在立法條款的表述上，采用了概念轉換的做法。

吉林大學法學院教授李國強以“優先使用存量建設用地”的規劃完善為報告主題。針對存量建設用地，應該明確存量建設用地的范圍，存量建設用地轉用的具體條件應詳細規定，明晰采取土地整治等方式進行調整的基本規劃。

中南財經政法大學法學院副教授陸劍剖析建設用地使用權出租問題，首先，他考察了出租的立法沿革，指出《物權法》第一百三十七條確立出讓和劃撥等設立方式，《土地管理法》中將出租方式拓展到集體土地，在《土地管理法實施條例（修訂草案）》的規定中，出租包含在建設用地有償使用的方式中。他分析了建設用地使用權出租兩個方面的觀點，第一派認為部分地區就土地如何出租入市已形成了約定俗成的做法，可以解決短期的用地需求，可分階段支付租金;另一派認為承認租賃供地方式是對集體經營性建設用地入市政策的“誤讀”，違背了“同價同權，同等入市”的精神。陸劍認為以租賃這種債權性入市，完全可以通過協議進行安排，天然具有優勢，但也應通過公開市場競價的方式進行。

四、《土地管理法實施條例》修改與宅基地有償退出改革的法律表達

廣東財經大學公共管理學院張鵬認為現行很多法學研究皆忽略以下三方面的討論：一是宅基地有償使用;二是合理稅費;三是自由流轉。張鵬對理想的未來制度和法律方向提出見解，他認為面對新的社會需求或技術條件等推進制度變遷因素，政府將修法納入議題、開展政策試點、進行公共政策決策，決策之后才是法律制度變遷（包括公開征求社會意見、人大審讀等環節），目前國家仍然處在一個很長的歷史階段保留傳統宅基地的福利性、保障性，保障戶有所居已經不成難題。中國目前正在制定新的國土空間規劃體系，這個體系將包含鄉鎮級規劃和集體建設用地專項規劃或詳細規劃，他認為基層仍然可以像過去進行集體建設用地入市一樣，對宅基地進行盤活。

廣東外語外貿大學土地法制研究院講師曹益鳳分別對《土地管理法》第六十二條第六款、《土地管理法》第六十六條、《確定土地所有權和使用權的若干規定》第五十二條以及相關文獻進行了分析，對宅基地退出的文本進行了考察，按照《土地管理法》第六十二條、第六十六條，宅基地退出類型分為自愿退出和強制退出，宅基地閑置分為有宅基地空置和房宅閑置。曹益鳳建議農村集體經濟組織應當將退出的宅基地優先用于保障本集體經濟組織成員的宅基地需求，明確規定宅基地收回程序及其救濟。

廣東外語外貿大學土地法制研究院許英博士后結合《土地管理法》和《土地管理法實施條例》修訂草案（征求意見稿）中對宅基地規定的內容，認為其不足之處在于宅基地管理主體及其權能模糊，宅基地流轉及退出制度有待完善，宅基地歷史遺留問題的處理制度缺失。她提出的解決辦法有以下四點：一是完善宅基地取得制度;二是構建宅基地流轉管理制度;三是完善宅基地退出補償制度;四是完善宅基地法律責任制度。

五、《土地管理法實施條例》修改與國土空間規劃及相關制度改革

廣州市規劃和自然資源局劉禹對廣州市首宗集體建設用地使用權流轉——白云區黃石街道“白云匯”項目開發建設流程作了詳細的分析。他指出集體土地開發建設與法定規劃編制實施的主要矛盾表現在：土地規劃與城市規劃兩種規劃之間的矛盾;規劃體系自身就存在矛盾;集體土地利用現狀與法定規則之間的矛盾。劉禹認為，應該堅持規劃引領，分類實施的方法，堅持整村統籌、綜合整治來處理相關問題與矛盾。

西南大學法學院教授趙謙認為《土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）將“第三章土地利用總體規劃”前提并修改為“第二章國土空間規劃”，明確了國土空間規劃的效力、內容、編制等事項。他指出相關規范性文件中的“多規合一”與“國土空間規劃”均在概念闡釋和文本表達中存在歧義和規范設定瑕疵，所以有必要加以完善，從而提供較為清晰、一致的規范指引。

中南財經政法大學法學院副教授李俊認為中國土地治理的核心內容是土地規劃權體系的構建，旨在實現土地合理利用。城鄉協調發展、人與自然和諧相處都與土地資源相掛鉤。他指出要以《土地管理法》為基礎，完善規劃權制度需要通過多元的用途管制來完成，規則權的內部、外部體系的有機統一是基于土地利用權力束和土地財產性權利束的互動下完成。

廣東外語外貿大學土地法制研究院講師孫聰聰從中央系列政策文件中探討了國土空間規劃政策體系的形成和確立過程，分析了條例中的國土空間規劃條款，提出國土空間規劃面臨的挑戰主要表現在以下三個方面：一是大城市人口聚集，公共衛生資源分布失衡;二是經濟下行壓力加劇，開發建設活動受限;三是次生災害嚴重，糧食安全首當其沖。她認為國土空間規劃的合法性構建應遵循以下三點：其一，科學性，對資源環境承載能力和國土空間開發作出適宜性評價;其二，民主性，規劃制定和實施過程中要有實質性參與;其三，正當性，要限制土地財產權的行政補償。

六、會議總結

會議最后，蘇州大學公法研究院主任王克穩作了會議總結。王克穩指出，這次視頻學術會議收獲豐碩，參會人員分別來自理論界和實務界，各位專家、學者的學術報告主題明確、論點鮮明，打破了學科的界限，是一場豐富的學術盛宴。但是，我們必須要清楚地認識到依舊有眾多的土地問題有待解決，應該要從現實出發彌補其法律缺陷，為新時代土地管理法律制度提供獨到見解。他提出，關于土地征收過程中各方主體的利益應如何得到有效分配有待考究;在土地資源配置中，究竟是市場還是政府起主導作用？類似這些重大問題依舊有待在場的專家、學者們去研究和探討。