咸陽(yáng)市健全鄉(xiāng)村治理體系的路徑選擇

馮雪

摘 要 本文以咸陽(yáng)典型的農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為研究對(duì)象，針對(duì)咸陽(yáng)市鄉(xiāng)村治理存在的自治虛化、法治淡化，德治弱化等突出問題，提出構(gòu)建“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系來實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治和鄉(xiāng)村振興。以鄉(xiāng)村自治為根本，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力;以法治為引領(lǐng)，構(gòu)建基層社會(huì)治理的思想基礎(chǔ);以德治為支撐，構(gòu)建基層社會(huì)治理的情感基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞 鄉(xiāng)村振興 鄉(xiāng)村治理 三治結(jié)合

十九大報(bào)告明確指出，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)的主要矛盾是人民日益增長(zhǎng)的對(duì)美好生活的需要與不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。而當(dāng)前我國(guó)社會(huì)中最大的發(fā)展不平衡，就是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡;最大的發(fā)展不充分，就是農(nóng)村發(fā)展不充分。這樣的基本國(guó)情要求農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展。

目前，我國(guó)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不會(huì)改變，大量農(nóng)民生活在農(nóng)村的國(guó)情不會(huì)改變。因此，要全面建成小康社會(huì)，鄉(xiāng)村振興則為有力保障，其中鄉(xiāng)村治理是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基石。

咸陽(yáng)市鄉(xiāng)村的基本面貌

1、農(nóng)村內(nèi)部整合能力較弱

咸陽(yáng)市的農(nóng)村歷來以自耕農(nóng)為主體，伴隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)的興起，農(nóng)村進(jìn)入了一種以代際分工為基礎(chǔ)的半耕半工的家庭經(jīng)營(yíng)模式。而半工半耕這種模式帶來的最大問題就是農(nóng)民家庭的分離，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村缺乏統(tǒng)一的宗族結(jié)構(gòu)和文化的整合及凝聚，所以，農(nóng)村的內(nèi)部整合愈發(fā)困難，越來越離散和原子化。另一方面，十八大以來，干群關(guān)系雖有了一定程度的改善，但干群與村民相互之間的信任與合作關(guān)系并沒有因鄉(xiāng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展而有明顯改善，村民行動(dòng)愈趨理性化和原子化，鄉(xiāng)村治理陷入了利益僵局，鄉(xiāng)村內(nèi)部整合舉步維艱。

2、村莊外部資源供給不均衡

黨的十九大報(bào)告提出的實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略已史無前例地寫入黨章，也為農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革發(fā)展指明了方向。“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，在國(guó)家政策和資源不斷傾斜之下，馬太效應(yīng)日益明顯。“少出事、多出彩”成為地方政府的主導(dǎo)邏輯，在內(nèi)外因共同作用之下，村莊呈現(xiàn)出兩種面貌：一是項(xiàng)目性重點(diǎn)示范村，積極主動(dòng)的村干部有關(guān)系、有能力進(jìn)而有渠道向上“跑項(xiàng)目、爭(zhēng)項(xiàng)目”，并且項(xiàng)目不斷疊加，會(huì)成為重點(diǎn)打造的示范性村莊，如禮泉的袁家村、白村等;另一種是淪落為破落離散村，安于現(xiàn)狀不作為的村干部沒有能力和渠道主動(dòng)積極爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目，陷于越貧困越分散越空心化的惡性循環(huán)中。

咸陽(yáng)市鄉(xiāng)村治理面臨的突出問題

1、村民自治弱化，基層黨支部軟弱渙散

一是鄉(xiāng)村空心化導(dǎo)致村民自治弱化。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及打工經(jīng)濟(jì)的影響，大量農(nóng)民外出務(wù)工，村莊越來越空心化，自治主體的缺失導(dǎo)致村民自治流于形式，形同虛設(shè)。有相當(dāng)一部分人對(duì)村委會(huì)換屆選舉、重大事項(xiàng)的決定等基本不清楚。村中的年輕人長(zhǎng)期生活在城市，他們與其他村民的關(guān)系日益疏遠(yuǎn)，人情往來較少，代際關(guān)系減弱，由此帶來村莊原子化和家庭空心化，對(duì)村莊的認(rèn)同感不斷降低，不再關(guān)心農(nóng)村發(fā)展。村中的老年人普遍認(rèn)為現(xiàn)在的人遠(yuǎn)不如以前，精于算計(jì)、斤斤計(jì)較，人際關(guān)系緊張，矛盾突出。二是農(nóng)村基層黨組織的軟弱渙散還未得到根本解決。農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部。沒有渠道爭(zhēng)取國(guó)家項(xiàng)目的村莊往往是基層黨組織軟弱渙散村。咸陽(yáng)市農(nóng)村黨支部普遍存在年齡偏大、受教育程度和文化水平偏低、缺乏引領(lǐng)村民致富的經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力，工作方式陳舊不適應(yīng)新時(shí)代鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下建設(shè)美麗鄉(xiāng)村的新要求。

2、法治思維尚未樹立

一是村干部不尊法。一部分基層干部在協(xié)調(diào)利益關(guān)系、化解矛盾、分配資源時(shí)還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、徇私枉法等違法行為。咸陽(yáng)市紀(jì)委曝光通報(bào)了12起侵害群眾利益的不正之風(fēng)和腐敗問題的典型案件。同時(shí)，村霸還一定程度地存在。二是群眾不信法。在實(shí)踐中，群眾的法治思維還沒有及時(shí)樹立起來，尤其是通過理性方式、法治手段來解決社會(huì)糾紛、維護(hù)自身利益的行為習(xí)慣還未完全培養(yǎng)起來。三是現(xiàn)代的法治觀念與鄉(xiāng)村社會(huì)水土不服。在一個(gè)講人情面子關(guān)系、論親疏遠(yuǎn)近差序格局的社會(huì)中，法治觀念、權(quán)利意識(shí)還未很好地與鄉(xiāng)村社會(huì)相適應(yīng)。

3、德治不斷弱化

一是傳統(tǒng)的禮治秩序基本瓦解。維持社會(huì)秩序的傳統(tǒng)規(guī)范在現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷解構(gòu)，倫理道德的約束力在逐漸下降，各種習(xí)俗的力量也在逐漸趨于淡化。村民尤其是年輕人已不再認(rèn)同傳統(tǒng)的價(jià)值體系和道德規(guī)范，對(duì)村莊的文化活動(dòng)、紅白喜事很少參與，人與人之間交往更加理性化、利益化。許多留守老人無人贍養(yǎng)，婆媳關(guān)系緊張的問題大量存在。二是民間權(quán)威在群眾生活中的影響力也在逐漸減退。由人情往來以及相互信任關(guān)系構(gòu)成的自主性的基本秩序即社會(huì)資本基本碎片化，一些村民對(duì)打工在外的同鄉(xiāng)打工狀況或生活狀態(tài)一概不清楚，甚至父母對(duì)子女的生活狀況都不很清楚，鄉(xiāng)村社會(huì)越來越離散日趨原子化。

咸陽(yáng)市健全鄉(xiāng)村治理體系的幾點(diǎn)思考

1、以鄉(xiāng)村自治為根本，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力

（1）不斷強(qiáng)化黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用

農(nóng)村富不富，關(guān)鍵看支部。選強(qiáng)配好支部班子，強(qiáng)化黨支部的戰(zhàn)斗堡壘作用，使其真正成為農(nóng)民群眾的領(lǐng)路人和主心骨。一是以黨建為抓手，打造各自的黨建品牌，加強(qiáng)兩委班子建設(shè)。同時(shí)重點(diǎn)選拔“好人+能人”的民主型領(lǐng)導(dǎo)干部，不斷加強(qiáng)陣地建設(shè)，建立便民服務(wù)中心，打通服務(wù)群眾的最后一公里。二是建立選派第一書記的長(zhǎng)效機(jī)制。全面向軟弱渙散村和集體經(jīng)濟(jì)薄弱村派駐第一書記。

（2）大力培育新型主體力量，充分發(fā)揮內(nèi)生權(quán)威作用

雖然受打工經(jīng)濟(jì)的影響，大量年輕人外出打工，但有一部分人愿意留在農(nóng)村，他們關(guān)心村莊發(fā)展，做事公平公正，充分吸納這部分農(nóng)村精英參與村莊治理，同時(shí)大力吸納能人大戶、返鄉(xiāng)人員、社會(huì)各界人士加入到村級(jí)干部隊(duì)伍中，充分發(fā)揮他們?cè)谵r(nóng)業(yè)生產(chǎn)、村莊善治中的主體作用，形成多元主體合作共治的格局。

（3）充分發(fā)揮行政力量的引導(dǎo)功能

一是政府對(duì)村民自治進(jìn)行規(guī)范和完善。村民自治除了民主選舉，還有民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，因此，相關(guān)自治法規(guī)的制定不能僅從村組織職能的設(shè)定和運(yùn)行出發(fā)，也應(yīng)立足于群眾自治功能的發(fā)揮。二是政府著力探索適應(yīng)變遷鄉(xiāng)村的自治模式。興平市子孝村依靠“四會(huì)一約”建立文明家園，有效地實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村內(nèi)部的整合，更好地實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我約束、自我提高。三是不斷構(gòu)建協(xié)商點(diǎn)，創(chuàng)新協(xié)商的民主形式。一部分村民只知道村干部是誰(shuí)，至于工作的具體分工并不清楚，對(duì)農(nóng)村重大事項(xiàng)的決策執(zhí)行不知情。應(yīng)充分將農(nóng)村重點(diǎn)改革的領(lǐng)域如土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度以及精準(zhǔn)扶貧脫貧等議題嵌入村民自治的全過程，強(qiáng)化利益聯(lián)結(jié)與權(quán)利責(zé)任意識(shí)，從而增加社會(huì)認(rèn)同感。

2、以法治為引領(lǐng)，構(gòu)建基層社會(huì)治理的思想基礎(chǔ)

（1）大力推進(jìn)鄉(xiāng)村基層政府依法行政

一是圍繞農(nóng)村的重點(diǎn)工作和改革發(fā)展實(shí)際，及時(shí)修訂集體產(chǎn)權(quán)法律制度，加快制定農(nóng)村電商、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村生態(tài)環(huán)保等法律法規(guī)，強(qiáng)化農(nóng)村執(zhí)法隊(duì)伍。干部處理矛盾不依法的狀況還不同程度地存在，特別是一些涉及土地征遷安置、民生保障等方面，更多的方式是“和稀泥”，這直接損壞了黨政形象以及法律權(quán)威。二是基層政府要有法治思維，更應(yīng)自覺運(yùn)用法治方式統(tǒng)籌社會(huì)力量，調(diào)節(jié)基層利益關(guān)系，規(guī)范社會(huì)行為，引導(dǎo)群眾合理有序表達(dá)訴求，運(yùn)用法律法規(guī)化解矛盾和糾紛，讓村民感受到法治的好處，以上率下，增強(qiáng)村民對(duì)法治的認(rèn)同感，以帶動(dòng)村民信法守法習(xí)慣的養(yǎng)成。

（2）完善并創(chuàng)新農(nóng)村法律服務(wù)體系

一是結(jié)合智慧咸陽(yáng)建設(shè)，依托各級(jí)人民調(diào)解委員會(huì)和法律援助中心，全面推行一村一法律顧問，充分運(yùn)用“大數(shù)據(jù)”全面推行“法律顧問+微服務(wù)”的服務(wù)機(jī)制，完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制。二是積極推進(jìn)縣（區(qū)）調(diào)委會(huì)、行業(yè)性專業(yè)性調(diào)委會(huì)調(diào)解員和鎮(zhèn)、村（社區(qū)）調(diào)委會(huì)主任專職化建設(shè)。三是依托鄉(xiāng)村，大力發(fā)展自發(fā)性的調(diào)解協(xié)會(huì)，讓村內(nèi)矛盾在村內(nèi)自己解決。

（3）加大普法力度，提高農(nóng)民法治思維能力

依托脫貧攻堅(jiān)大背景下的“五下鄉(xiāng)”活動(dòng)，不斷創(chuàng)新普法形式，使法治常下鄉(xiāng)，常在鄉(xiāng)。一是圍繞“七五普法”規(guī)劃，堅(jiān)持“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制。目前咸陽(yáng)市的普法工作重點(diǎn)由各級(jí)司法局完成，針對(duì)現(xiàn)狀咸陽(yáng)市也進(jìn)行了很大的改善，如涇陽(yáng)縣公安局、財(cái)政局、國(guó)稅局、地稅局、住建局、審計(jì)局、法院、檢察院、市場(chǎng)監(jiān)督管理局、行政審批服務(wù)局等33個(gè)執(zhí)法涉法單位共300多人參加普法活動(dòng)，對(duì)法治咸陽(yáng)做出了很大貢獻(xiàn)。二是依托“互聯(lián)網(wǎng)+”和智慧咸陽(yáng)建設(shè)，完善省、市、縣、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）、村（社區(qū)）五級(jí)普法微博微信集群，充分利用“兩微一端”引領(lǐng)普法工作創(chuàng)新發(fā)展，實(shí)現(xiàn)普法平臺(tái)智能化。三是依托咸陽(yáng)市15個(gè)民主法治示范村，以法治報(bào)告會(huì)、現(xiàn)場(chǎng)交流座談會(huì)的形式，用身邊典型講好咸陽(yáng)法治故事。

3、以德治為支撐，構(gòu)建基層社會(huì)治理的情感基礎(chǔ)

（1）依托村情，恢復(fù)村規(guī)民約本色

村規(guī)民約具有匯集民意、聚集民智、化解民憂、維護(hù)民利的獨(dú)特作用，能夠增強(qiáng)村莊民眾的主體意識(shí)和責(zé)任意識(shí)。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能提供村規(guī)民約示范文本，而是村委會(huì)組織村民反復(fù)討論，盡量精簡(jiǎn)村規(guī)民約的內(nèi)容。二是將流動(dòng)人口納入到村規(guī)民約的制定主體和約束對(duì)象中來。三是明晰村規(guī)民約的執(zhí)行和監(jiān)督主體。

（2）依托“德善咸陽(yáng)”城市品牌，打造德善鄉(xiāng)村社會(huì)

一是培育“德善”村民。依托鄉(xiāng)村治理行動(dòng)和新民風(fēng)建設(shè)工程，在實(shí)踐中依托傳統(tǒng)節(jié)假日和傳統(tǒng)文化，采取群眾喜聞樂見的方式，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀及其鄉(xiāng)村道德、規(guī)范、人情、禮俗等文化資源內(nèi)化于心，外化于行。同時(shí)繼續(xù)開展道德模范選樹宣傳活動(dòng)，用身邊人講好身邊事。二是建設(shè)“德善”家庭。依托市里組織的全國(guó)文明家庭、五好文明家庭、最美家庭等各類評(píng)選活動(dòng)，多角度深層次挖掘先進(jìn)典型，全方位宣傳先進(jìn)事跡，積極組織巡回宣講，讓咸陽(yáng)家庭講好咸陽(yáng)故事，彰顯咸陽(yáng)精神，打造“德善咸陽(yáng)”的城市品牌。三是建設(shè)“德善”社會(huì)。在鄉(xiāng)村建立道德評(píng)議團(tuán)，建設(shè)文化禮堂和文化主題公園，開展道德評(píng)議活動(dòng)，挑選道德模范、先進(jìn)人物、能人先賢等擔(dān)任道德觀察員，定期組織開展道德評(píng)議活動(dòng)。依托村規(guī)民約、文化主題公園、道德大講堂、文化禮堂等平臺(tái)，常態(tài)化開展好人好事宣講，讓社會(huì)主義核心價(jià)值觀真正落地生根。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

馮 雪 中共咸陽(yáng)市委黨校講師，研究方向?yàn)轳R克思主義哲學(xué)