高校自行招標監督機制研究

關鍵詞 高校 自行招標 監督機制

作者簡介：葉建華，中國政法大學，紀委辦監察處，副研究員，研究方向：教育管理。

中圖分類號：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.321

《中國共產黨黨內監督條例》第二十六條規定：“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督的專責機關，履行監督執紀問責職責”?！吨腥A人民共和國監察法》第十一條規定：“各級監察委員會依照本法和有關法律規定履行監督、調查和處置職責”。監督是各級紀檢監察部門的一項重要的工作，也是一項長期性、經常性的工作。懲防兼治、重在預防，抓早抓小、防微杜漸。中央央紀委十八屆三中全會提出“轉職能、轉方式、轉作風”的“三轉”工作要求，聚焦“監督、執紀、問責”的主業?！叭D”并不是說監督工作不重要了或者不需要了，我們只是在監督的方式方法上轉變以往的全程監督的工作方式。特別是在重點領域和關鍵環節上，我們的監督工作不但沒有放松，而且更加強化了。抓住主要矛盾，有的放矢，在監督中發現問題早提醒早整改，避免小錯誤釀成大的錯誤。同時還要努力做到監督到位，做到不缺位、不越位。懲治腐敗是紀檢監察部門的一項長期性的重要工作，但懲治并不是我們最終的目的;通過預防教育和廉政監督，把腐敗消滅在萌芽狀態，形成一個風清氣正的良好政治生態，構建一個良好的教書育人的環境是我們的最終目標。

隨著我國高等教育的發展，國家對高等教育的投入逐年加大，招標采購活動也越來越多，高等學校招標采購活動中以權謀私和權力尋租等的腐敗案件也時有發生。因此，加強高等學校招標采購的監管已是紀檢監察部門的重要監督內容。

一、高等學校招標采購工作的特點

（一）高等教育的公共屬性決定招標采購的強制性

公辦高等學校是國家出資舉辦的事業單位，其教育經費主要來源是國家。國家根據國民經濟和社會發展的需要，舉辦高等學校，為國家培養社會主義事業的建設者和接班人。隨著高等教育的改革和發展，國家提倡高校自主辦學、自主發展，采取多種形式辦學，鼓勵社會力量支持高校科學研究，鼓勵高校多種渠道籌集科研經費等政策發展高等教育事業。《中華人民共和國高等教育法》第六十條規定：“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、高等學校多種渠道籌措經費的機制。國務院和省、自治區、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規定，保證國家舉辦的高等教育的經費逐步增長。國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入”。因此，高校經費也有“國撥資金”和“自籌資金”之說。國撥資金是各級政府教育行政主管部門撥付的高等教育事業經費或專項資金，屬于財政性資金。自籌資金主要來源于企業或校友的捐贈，是國家教育經費的補充。國家教育行政主管部門對高校自籌資金的使用用途方面也給予高校一定的自主權，但高校對自籌資金的使用方式上并沒有例外。這是因為，自籌資金與國撥資金都同屬于教育經費，具有公共屬性，關系到社會公共利益和安全。通過招標投標方式采購還可以降低項目成本，提高公共資金使用效益和社會效益。

（二）采購項目種類多樣性特點決定招標適用法律法規體系的多重性

高等教育經費使用用途除用于教學管理和科學研究的投入資金以外，還要進行校園建設和校舍修繕等投入。因此，高校招標投標主要適用的法律法規包括三個方面的內容：（1）工程建設項目招標。包括：新建項目和修繕項目的勘察、設計、施工和監理以及與工程建設有關的設備和材料等的采購，達到規定標準的必須依據《中華人民共和國招標投標法》和《中華人民共和國招標投標法實施條例》進行招標。（2）高校用于教學管理和科學研究等使用財政性資金需要采購的物質和設備屬于國務院和省市自治區人民政府依法制定的集中采購目錄以內的或采購限額以上的貨物和服務，達到公開招標數額標準的依據《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國政府采購法實施條例》進行公開招標。（3）高校用于教學、科研需要采購原產地在中國關境外的進口設備、儀器達到公開招標標準的應當根據商務部《機電產品國際招標投標實施辦法（試行）》進行招標采購。

（三）高校教育經費的分散性決定采購方式的多樣性

高校教育經費的公用屬性決定招標采購的必然性。采用招標投標交易方式不僅僅是對權力運行制約，降低廉政風險;更重要的還是降低項目成本、提高資金使用效益。這是因為，招標投標交易過程也需要支出一定的費用。特別招標人要進行市場調研、招標方案策劃、委托招標代理等均需支付一定的費用。唯有項目需求達到一定規模，采用招標投標交易方式降低的項目成本大于招標支出的費用，才能體現招標機制的作用。因此，招標投標法和政府采購法都對強制招標項目的招標資金規定了最低數額限制。但是，高校教育經費往往比較分散，除工程建設項目之外，大部分設備和物質采購項目的招標資金還達不到強制招標的限額標準。為了降低廉政風險，防止采購權濫用，很多高校采取自愿招標或自行招標。無論是強制招標還是自愿招標，只要采購人選擇了招標方式均必須遵守招標投標法的基本原則以及相關規定。沒有達到公開招標數額標準的項目可以根據項目的特點需要，按照《中華人民共和國政府采購法》的規定分別采用邀請招標、或競爭性談判、詢價采購、單一來源、競爭性磋商等采購方式。

二、高校招標采購監督存在的問題

（一）重程序輕實體導致監督工作流于形式

招標監督包括程序監督和實體監督兩部分內容。程序監督是指針對招標投標活動是否嚴格執行法律法規規定的程序實施監督;實體監督是指針對招標投標活動是否符合招標投標法及其配套法律法規和政策、規定的實體性要求實施監督。招標投標活動既要做到實體公正，還要做到程序正當，只有二者兼備正才能實現招標投標法所追求的公開、公平和公正。招標投標活動的程序性的規定通常都是法律、法規明確規定的，是解決實體問題的路徑和方法。實踐中，違法招標一般不在程序上做手腳，而往往都是以程序正當的合法的外衣來蒙蔽監督人員的眼睛。由于專業知識的局限性，監督人員往往對實體部分的專業性知識缺乏了解，導致招標監督停留在程序正當上，沒有對實體內容實施有效的監督，造成監督缺失。

（二）監督人員專業知識欠缺，監督中難以發現問題

招標工作本身就是一個集技術、經濟和法律于一體的綜合管理工作。招標監督人員與招標人、投標人和招標代理機構處于信息不對稱的地位，再加上招標監督人員缺乏招標專業知識，監督中不易發現問題。例如，招標人將本應由一個標包整體發包的項目分解成若干個獨立的部分來規避公開招標采購的情況;利用“障眼法”在招標文件中隱藏一些限制條件致使部分投標文件無效等。這些違規限制條件一般非專業人員不容易看出來，投標人稍有疏忽就可能成為廢標。

（三）法律法規和政策性規定掌握不準，監督工作容易產生矛盾

在招標投標中，招標投標當事人應當主動接受依法實施的監督。但是，招標投標活動具有實效性和政策性的特點。監督權“一票否決”運用不準會與被監督對象產生不和諧的問題。例如，招標投標中的異議和質疑法律都有明確的答復時間要求，不能按時限要求答復將影響招標進程，甚至造成招標失敗。招標監督是紀檢監察部門的工作職責，也是黨和人民賦予的一項權利。既要為黨和人民做好經濟建設的守護者;也不能淪為革命道路上的“攔路虎”和“絆腳石”。

（四）招標和使用沒有完全分離，造成監督困難

高校招標采購標的種類繁多，單項招標資金比較低（除工程建設項目外），一般都達不到公開招標的限額標準，高校自愿采用招標方式采購可以降低廉政風險。高校相關的專業技術人員大多集中在使用部門。因此很多高校并沒有成立招標采購的專門機構，基本上就是使用者自己招標。例如：工程建設項目招標由基建部門負責招標，物質設備采購由資產管理部門負責招標、藥品采購由校醫院負責、圖書資料采購由圖書管理部門負責、糧油蔬菜有后勤保障部門負責。這種多部門招標專業化程度較低，沒有一個統一的招標標準，給監督造成一定的困難。招標和使用同屬于一個部門，不能形成有效的制約。

此外，高校自行招標的評標專家可選擇性小，大多數評標專家都集中在使用部門，使高校自行招標流于形式。

三、完善高校招標采購監督的新模式

招標采購工作是高校的一項重要工作，也是高校權力運行監督的重點領域。招標工作又是一項專業性很強的技術工作。如何做好高校招標采購領域的監督管理是高校紀檢監察部門的重要課題。按照以往的招標過程全程監督，不僅耗費大量的人力、財力，也未必能取得好的監督效果。結合筆者多年紀檢監察工作的經驗，探索以事前報告、事中抽查或檢查、事后備案的招標監督新模式。

一是事前報告：主要是招標前的準備工作監督。招標人事前向紀檢監察部門通報擬招標采購項目的情況。紀檢監察部門通過書面審查招標項目是否具備招標條件、招標資金落實情況;審查招標方式是否合法合規、審查招標項目是否具備自行招標的要求，包括《招投標法》規定的公開招標的限額標準、《政府采購法》的有關規定和《機電產品國際招標》的特殊要求等內容。特別是審查招標文件中是否存在以不合理的條件限制或者排斥潛在投標人，或者對潛在投標人實行歧視待遇。在招標監督審查中發現問題及時提醒招標人、及時糾正招標中的錯誤。

二是事中抽查或檢查：主要是招標過程監督檢查。重點是招標過程的程序監督：按照《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》《中華人民共和國政府采購法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》的有關規定進行招標過程的監督檢查。事中監督內容包括：招標公告是否按照規定在指定的媒體上發布、公告的期限是否符合法律法規和高校自行招標的有關要求，以及評標委員會組成情況和產生的程序是否符合法律、法規的規定。

三是事后備案：評標結束后，由招標人將主要招標材料及中標人的投標書等文件提交紀檢監察部門存檔備查。存檔招標文件主要是用于處理招標投標活動中的異議或投訴。

懲防兼治重在預防，紀檢監察部門要將招標監督關口前移，抓早抓小、有的放矢。在監督中發現問題早提醒早糾正，避免小錯誤釀成大的錯誤。通過預防教育和廉政監督，把腐敗消滅在萌芽狀態，形成一個風清氣正的良好校園環境。

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