國家治理體系和治理能力現代化視域下提升檢察建議剛性研究

鄔俊華　肖之云

關鍵詞 檢察建議 剛性 國家治理體系 治理能力

作者簡介：鄔俊華、肖之云，湖北省黃梅縣人民檢察院。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.281

檢察建議是檢察機關在履行法律監督職能中，為保障法律的正確實施，結合執法辦案，參與社會治理、預防和減少犯罪的一種重要方式，是促進社會治理創新的重要舉措。國家治理體系和治理能力現代化的要求之下，檢察機關要發揮好檢察建議在社會治理創新中的功能作用，能夠保障法律正確實施，化解社會矛盾，預防減少犯罪，促進法制社會建設。

一、當前檢察建議工作存在的主要問題

（一）部分檢察干警對檢察建議工作的認識仍不到位

部分檢察干警學習徹落實人民檢察院檢察建議工作規定不深、不細、不實，主觀上片面認為檢察建議是一種柔性監督，沒有認識到發出檢察建議只是起點，收到回復也不是終點，對被建議單位的實際落實情況未跟蹤回訪督促。

（二）重數量輕質量現象仍不同程度存在

一是存在批量發送檢察建議的問題。公益訴訟檢察工作中，對同一問題向同一行政機關連續發出多份內容類似的檢察建議。二是沒有開展必要的調查核實。一些社會治理類檢察建議涉及行業系統較廣，專業性較強，但發出建議前仍停留于有限的書面材料，未做必要的現場調查求證事實、挖掘發案根源或咨詢相關部門、專業人員等對專門問題的意見，沒有深入了解被建議單位的管理流程、規章制度等，導致發出的檢察建議不能切中要害，無法落實到被建議單位的具體制度和管理之中。三是文書說理性、針對性、可操作性不夠。有的再審檢察建議書交代原審訴訟情況不完整，案件是否經過了法院再審程序不清楚，導致是否符合檢察監督受理條件存疑;有的檢察建議書沒有指明違法事實違反了哪些規定，沒有引用具體的法律法規依據，而是以違反“有關法律法規、司法解釋”代替;有的文書說理不夠透徹，沒有切中要害，空話套話偏多，沒有就被建議單位的管理漏洞和案件之間的因果關系、違反相關法律規定造成的后果進行說理、論證;有的針對性不強，對不同單位不同事項指出的問題多有雷同，模板化地使用“規章制度不健全”“財務管理混亂”“應該加強監督”等空話套話，提出的建議缺乏系統充分的分析論證，建議內容雷同，形式單一;有的對策措施較為抽象，所提建議過于原則、空泛，不利于具體操作，缺乏可供被建議單位借鑒和依據的綜合性、長效性的整改建議。

（三）個案多類案少的問題仍較突出

檢察建議更多重于個案，缺乏宏現分析，缺乏深層次思考，從筆者所在的基層院2019年發出的檢察建議來看，針對毒品治理、公共安全、鄉村振興，基層社會治理體系建設、脫攻扶貧等熱點，難點問題的綜合分析較少，提出的類案檢察建議較少。如糾正違法檢察建議共25件，類案僅有4件，占16%。又如社會治理檢察建議有9件，針對普遍性、規律性社會治理問題提出的類案社會治理檢察建議僅有1件，占11.11%。

（四）檢察建議工作發展不平衡的問題仍需改變

從檢察建議類別來看，主要以公益訴訟訴前檢察建議，糾正違法檢察建議為主，社會治理檢察建議、再審檢察建議相對較少。從筆者所在的基層院2019年發出的檢察建議來看，再審檢察建議內部也不平衡，民事再審檢察建議3件、刑事再審檢察建議1件，行政再審檢察建議為空白。這說明檢察建議工作發展不平衡，與新時代檢察機關刑事、民事、行政、公益訴論“四大檢察”全面協調充分發展，“十大業務”扎實推進的新形勢新任務新要求不相符合。

（五）在把檢察建議做到剛性方面探索創新力度仍不夠大

一是跟蹤監督不夠有力。一些檢察建議存在“一發了之”的現象，有的辦案人員未主動向被建議單位征詢意見，了解其檢察建議執行情況;有的未實際了解被建議單位在落實檢察建議時存在的困難，也未下力氣協調解決被建議單位反饋的問題困難等。二是宣告送達方式運用不夠。不善于運用宣告送達檢察建議的方式，有些被建議單位不接受、不配合這種方式。三是檢察建議公開力度不足。公開送達、公開發布檢察建議開展還需加強。

此外，檢察干警的專業素質能力與檢察建議工作的新要求相比仍有差距，在檢察建議工作方面，因案件涉及的行業系統較多，涉及領域專業知識性強，而檢察干警知識面的深度和廣度都是有限的，專業知識水平尚不能完全達到檢察建議的要求。

二、原因分析

經過調研分析，發現出現上述問題主要有以下幾個方面的原因：

（一）重視不夠、認識不足

一些地方對檢察建議工作還重視不夠，結合本地實際謀劃和推動工作的主動性不夠，沒有真正在如何補強工作短板、強化檢察建議剛性上想辦法、上措施。一些辦案人員還存在就案辦案思想，缺乏延伸監督的意識，對檢察建議工作有淡漠、畏難情緒，甚至把檢察建議視為辦案“主業”之外的“份外”工作，對檢察建議的重要性認識不足。

（二）自身能力不足

與批捕、公訴等辦案工作不同，檢察建議可能涉及財務管理、工商稅務、環保等不同的專業領域，要求檢察人員不僅要具備豐富的法律知識，還要對被監督的專業領域知識有所了解。受制于自身業務能力水平的限制，檢察人員往往有畏難情緒、更多傾向于辦好案件，而不愿從事檢察建議工作。同時，被監督領域專業知識缺乏也導致檢察人員難以找準問題所在，對癥提出對策建議，一些建議缺乏針對性和可操作性。

（三）檢察建議的效力尚未明確

如《民事訴訟法》第208條第2款規定明確了可以向同級人民法院提出改進工作的檢察建議，也即再審檢察建議，然而，再審檢察建議的法律效力沒有明確，在民事訴訟法里面沒有相應的規定。正因為沒有相應的規定，如果出現人民法院不采納同級人民檢察院提出的再審檢察建議時，就沒有了進一步的措施，也不用承擔任何法律后果，檢察建議便變得毫無約束力，不僅使已經出現的判決錯誤得不到監督，更損害了檢察機關的威信。

三、提升檢察建議剛性的對策

（一）轉變理念，提高思想認識

進一步提高對檢察建議重要性的認識，加強和規范檢察建議工作，豐富檢察辦案的內容，樹立檢察建設也是辦案的理念，實行檢察建議案件化辦理，嚴格辦案標準，嚴把事實關，證據關，法律關，嚴謹適用檢察建議，促進檢察機關法律監職能的有序拓展。與此同時，認真學習《人民檢察院檢察建議工作規定》及文書格式，教育引導干警充分認識檢察建議工作的重要性，努力用好檢察建議。

（二）注重規范，提升建議剛性

1.以管理促規范。切實強化對檢察建議的管理，通過管理促進檢察建議工作規范化。一是建立檢察建議集中歸口管理制度，將檢察建議集中歸口到法律政策研究部門管理，重點對檢察建議的內容、格式、程序、編號、結構規范等進行核查，加強檢察建議制作的規范化。二是建立檢察建議質量評查、評議、評比制度。定期開展檢察建議質量評查，總結推廣質量高、效果好的案例;經常性組織開展優秀檢察建議評比活動，加強經驗交流，推廣成功經驗。三是建立定期分析研判機制。案件管理部門將檢察建議工作情況納入案件數據統計分析內容，會同各業務部門進行定期綜合分析，提出改進工作的意見和建議。

2.以質量提剛性。切實強化檢察建議質量，通過高質量不斷提高檢察建議的剛性。一是強化檢察建議的精準適用。對于辦案中的再審檢察建議、公益訴訟訴前程序檢察建議等，應當嚴格按照法律和高檢院規定辦理;對于糾正訴訟違法類檢察建議，應當側重于帶有整體性、普遍性、根本性的問題，對具體違法問題有其他監督方式的，可綜合運用口頭糾正或者糾正違法通知書的形式;對于督促依法履職、社會治安綜合治理、改進工作類檢察建議，應當立足檢察職能，結合檢察辦案，嚴格依法、準確及時、注重時效。二是強化檢察建議文書說理。規范檢察建議的格式和行文，按照案件化辦理的規范和標準強化檢察建議書說理性，確保提出的建議切中要害、有理有據、切實可行、令人信服。三是增強檢察建議的及時性。在辦案中一經發現某些隱患，應及時制發檢察建議，而不應在案件發生或判決后，時過境遷才去建議，從而失去預防犯罪的意義。

3.注重監督實效。堅持“件件有落實，事事有回音”加強溝通，確保監督實效。一是建立健全檢察建議抄送制度。根據相關要求和檢察建議類型，定期抄送同級人大相關部門，按要求抄送紀委監察委、黨委組織部門，視情抄送被建議單位的上級主管部門、法官懲戒委員會、法官遴選委員會等。二是探索檢察建議公開宣告制度。涉及到公眾知情權的，可以在公開媒體、官方網站及“兩微一端”等檢察媒體向社會公告;也可以面對面宣告，由檢察機關領導、檢察官到送達單位進行宣告;還可以采取情況通報會等方式，邀請人大代表、政協委員、媒體代表、相關單位或人員參加，以公開促公正樹公信。三是全面推行檢察建議跟蹤監督制度。承辦檢察官要緊緊盯住檢察建議效果，監督落實情況，對期滿未收到檢察建議回復結果的，要負責跟蹤督促落實，必要時可以提請上級院跟進監督。

（三）問題導向，加強類案監督

注重對同類案件、同類問題綜合提出類案檢察建議，防止為追求數量而人為拆分。結合司法辦案注重對同類案件和問題的調研分析，通過向行業發送有高度、有分析、有數據的檢察建議，促進整個行業體系規范，針對檢察辦案中發現的傾向性，苗頭性，共性社會問題，或者針對某一領域頻發的某一類犯罪，認真分析社會治理中的漏洞及存在的缺陷，查找問題根源，制發有深度、有影響的檢察建議，為黨委政府科學決策、民主決策、依法決策提供高質量的檢察產品和法治產品。

（四）全面協調，促進平衡發展

結合內設機構改革，配齊配強民事、行政，公益訴訟檢察人員，推動刑事、民事、行政，公益訴訟四大檢察全面充分協調發展，扎實推進“十大業務”齊頭并進，在民事、行政檢察中用好用活檢察建議，更好實現法律監腎職能的同時，注重與法院溝通協調，建立健全工作機制，加強和改進民事、行政再審檢察建議作用，使檢察工作和審判工作實現雙贏多贏共盈。

（五）補齊短板，提升隊伍素質

切實強化政治素質建設，扎實開展“不忘初心、牢記使命”主題教育，繃緊講政治這根弦，強化政治思維，始終把講政治的要求落實到司法辦案的各個環節，落實到檢察建議工作中。切實強化業務素養建設，補短板強弱項，提升專業素養和專業能力，切實強化職業道德建設，堅持嚴管厚愛，落實全面從嚴治黨、全面從嚴治檢，在做每一項檢察工作時剛直不阿、干凈純潔，廉潔辦理每一起檢察建議案件。