我國行政聽證制度的現(xiàn)狀及其完善路徑

李璐琳　劉天

關鍵詞 行政聽證制度 行政程序 行政相對人 行政處罰法

作者簡介：李璐琳、劉天，河北大學法學院憲法學與行政法學專業(yè)，碩士研究生。

中圖分類號：D922.1 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.252

1996年的《行政處罰法》使我國的聽證制度初步確立，實現(xiàn)了從無到有。在今年10月份，《行政處罰法修正草案》中，在行政程序方面作了一定的修改，引起了社會各界的關注。但是我國的行政聽證制度相對于域外國家來說還不成熟，這是由于歷史的長期積淀造成的，現(xiàn)實因素的復雜性也使得實行效果不盡人意。

一、 行政聽證制度的概述?

（一） 行政聽證的概念

就“聽證“一詞而言，是舶來品。聽證制度與英國的自然公正原則有著千絲萬縷的聯(lián)系，包含兩方面的內容：一方面是要聽取對方的意見，也就是陳述和申辯;另一方面是，案件的審判必須經過正當的程序，自己不能既是案件的經歷者，又是案件的審判者，這樣是對公民權利的不尊重。任何人都不能做自己案件的法官。自然公正原則一開始適用于司法審判案件，是司法聽證。司法聽證也就是，在司法案件中，裁判任何個人或者機構的行為，應該多方面聽取陳述，而不能只聽取一方的陳述和說明。為了保證案件裁判的公正性，不能在未充分聽取各方意見的前提下而輕易做出判決，實行懲罰。在二十世紀末，行政權力的擴張使得相對人的權利越來越多地受到了行政機關的限制，聽證正式運用于行政方面，用來約束行政機關的活動。

在美國，聽證泛指聽取當事人意見;日本對于行政聽證的定義側重于程序方面，當行政機關作出的決定影響相對人的利益時，相對人有權提出申述，對事實和法律問題提出意見。①各國關于聽證的規(guī)定各有不同，但其本質都是“聽取當時人的意見”。特別是在做出對當事人不利的決定的時候，應當按照法定程序聽取當事人的意見，保證當事人陳述的機會和身邊的權利，維護自身利益。在我國，聽證也有廣義和狹義之分。廣義的方式是指行政機關在做出決定之前，通過各種方式聽取意見，不僅局限于舉行聽證。那么，在聽證會上雙方對質，聽取相對人的陳述，就是狹義上的聽證。目前我國適用狹義的聽證方式。簡言之，我們可以這樣概括行政聽證：行政聽證是指在行政機關作出行政決定之前，告知相對人有申請聽證的權利，行政相對人提供證據，對意見進行陳述。行政機關對意見進行討論，對證據進行核實之后，重新做出決定，這一套步驟所構成的程序就是聽證制度。

（二）行政聽證制度的價值功能

行政聽證的其本質是為了保障相對人的權利。權力需要制約，近年來聽證會開展次數的增加也表明這一制度能夠更好地制約行政機關的行政權力，從而體現(xiàn)內在的價值取向。

1.保障行政決定的合法、公正

行政聽證具有公開性，這種公開性使的公民對行政機關進行了監(jiān)督，而公民的監(jiān)督又屬于外部監(jiān)督，所以聽證制度也是一種外部的監(jiān)督。行政機關與行政相對人為證明案件的事實提出證據，對適用哪部法律進行辯論。這種設置借鑒了訴訟庭審中的審理模式，使得行政相對人與行政機關處于同一地位，相對人不再因畏于行政機關的權威而不敢表達自己的主張。這樣一來，各方都提出了證明案件實施的證據，經過公示和質證，使得案件更加清晰明朗。聽證制度證明了行政程序存在的意義，不再是虛置的，推動行政機關認真考慮相對人提出的意見，做出更正確的行政行為。

2.提高行政行為的可接受程度

只有行政行為更易被相對人所接受，才能更快地執(zhí)行，行政效率也就會得到保證。行政聽證能夠讓行政相對人充分表達自己的意見，這是一次陳述和申辯的機會，也充分保障了其參與權，整個行政過程得以公開。在這一制度下，行政相對人的地位得以提高，有了一定的自主權，改變了原有命令與服從的管理模式。即使行政相對人最終沒有改變行政決策，但是在一定程度上增加了行政決定做出的透明性和公開性。相對人參與了行政決定過程，能夠進一步了解新政權行使的依據、方式，也能比較全面地了解新政決定做出的步驟，也有力地保障了相對人的辯護權。在行政聽證制度中，為了保證行政行為的公正性和合理性，行政機關不能沒有依據地做出行政行為，也不能“一刀切”，必須有做出決定地理由和依據，并進行說明，對于行政行為地偏差和進行糾正。讓行政相對人進行了解，也使得行政相對人對于自己不利的決策，也更容易接受，從而減少或者避免了行政糾紛，提高行政決策的效率。

3.保障相對人合法權益

聽政制度的出發(fā)點就是尊重并保護當事人的合法利益，其中對相對人的保護是一種事前保護，在行政決定作出之前進行的保護能防患于未然。②換言之，當行政決定引起爭議的時候，相對人能夠通過聽證制度與行政機關進行溝通，不至于“訴之無門”。聽證制度能夠起到連接作用，使得處于不利一方的行政相對人有為自己的權利進行申辯和陳述的權利，反駁對自己不利的觀點。無論最后是否能夠改變行政決定，都在一定程度上為維護自身的合法權益做出了努力，這也是民主政治的一大進步。

二、我國聽證制度的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）行政聽證制度的立法現(xiàn)狀

我國對于聽證制度的重視在立法中體現(xiàn)了出來，在憲法和法律中有相關的規(guī)定。其中《憲法》第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟和文化事業(yè)、管理社會事務”。這表明人民國家權力是受到監(jiān)督的，憲法規(guī)定了人民參與管理國家事務的基本原則，充分體現(xiàn)了憲法精神，在憲法和行政法的發(fā)展過程中也注入了活力。此外，行政聽證制度在法律層面的制定主要體現(xiàn)在：

1.中華人民共和國處罰法的規(guī)定

1996年3月17日，第八屆全國人民代表大會第四次會議通過了《行政處罰法》，我國聽證制度得以確立。在此之前，我國從未以立法的形式確立行政聽政制度，這是第一次，具有里程碑的作用。其中第42條規(guī)定的適用范圍較狹小，關于聽證筆錄的法律地位和效力也沒有界定，其內容還需進一步完善。2019年在《行政處罰法修正草案》的征求意見稿中，增加了“沒收財物”“限制生產經營活動”“限制或者禁止從事相關職業(yè)活動”的情形。同時對聽證的組織程序進行修改，明確要求行政機關做出決定以行政筆錄為據。雖然《行政處罰法修正草案》尚未通過，但這實屬聽證制度的一大進步，著重表明了立法機關對于聽證制度的重視程度。

2.《中華人民共和國價格法》的相關規(guī)定

《價格法》第23條規(guī)定：制定關系群眾切身利益的政府經營的商品價格的政府指導價、政府定價時，應當建立聽證會制度。由此可以明確，政府不再自主定價，必須經事先質證，征求意見商議定價，受到了聽證制度的制約。在政府進行定價時，如果被列入了行政聽證的范圍，必須經過事先聽證，是政府定價的前置程序。聽證范圍得以擴大。如果參加聽證的人員反對經營者和部門申請調價，或者申請調價的理由不充分，那么就不能實施此項調價，所以價格聽證制度是一種強制性的制度。

3.《中華人民共和國立法法》的規(guī)定

《立法法》第5條規(guī)定：立法應當體現(xiàn)人民意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第34條也表明，聽取相對人意見的形式是多種多樣的，座談會和聽證會也是聽取意見的重要方式，不要僅局限于聽證會。這是在立法上將聽證制度確立下來，對于我國行政制度來說也是一大飛躍，是新領域的拓展。但是《立法法》對于聽證的規(guī)定不詳細，沒有明確聽證制度的嚴格性，只籠統(tǒng)地說它是一種聽取意見的方式，法律地位較低。

4.《中華人民共和國行政許可法》的規(guī)定

《行政許可法》第45條規(guī)定：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要體征的其他涉及公共利益的重大許可事項，行政機關應當向社會公告，并舉行聽證。同時也規(guī)定了行政政機關做出決定的依據，就是行政筆錄，也就是將“案卷排他性原則”確立了下來。由此可以看出，這些規(guī)定擴大了我國聽證的范圍，聽證程序得到完善。

（二）我國行政聽證制度存在的問題

一直以來，我國“重實體輕程序”。這種錯誤觀念使得聽證制度在具體規(guī)定上不夠細致，再加上聽證制度在我國起步也較晚，行政聽證制度在我國起步較晚，在實施上也不規(guī)范，在保證相對人合法權益和利益的過程中還存在一些問題。

1.聽證適用范圍的規(guī)定過于狹窄

目前來說，我國聽證的范圍相對于世界其他國家來說相對較狹隘，除了行政許可和行政處罰領域之外，聽證程序也僅僅適用于價格調整和公共決策領域。在行政執(zhí)法領域，還有其它行政行為廣泛影響了相對人的權利和義務，如行政強制措施、行政收費、行政征收和行政裁決等。③但聽證范圍在都沒有把這些領域囊括進來。政府管理范圍的廣泛性與聽證范圍的狹窄性形成了鮮明對比。隨著經濟的發(fā)展，人民群眾的現(xiàn)實需求與以往不同，涉及到的領域也越來越廣泛，所以應當保證對相對人合法權益救濟的多樣性，拓展多種渠道，充分且公正地保障相對人地合法權益。聽證制度僅僅局限于為作出行政決定而設立，在這個過程中發(fā)現(xiàn)法律適用存在的問題，以及拓展行政執(zhí)法的技術也是對聽證制度功能的充分挖掘，要想盡一切辦法利用行政資源，提高辦事效率。

《行政處罰法》只涉及到責令停產停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數額罰款等。也不包括其它的行政處罰類型。有許多學者對“等”字的理解認識也不同，導致無法明確地理解“等”字地含義。作為限制人身自由這一涉及人身權最嚴厲的行政處罰也沒有相關規(guī)定，這是令人費解的一件事。

2.聽證主持人的資格規(guī)定不明

在聽證制度中，調查人員必須和主持人的職責進行分離，也就是聽證主持人員不能是本案的調查人員，這一原則在《行政處罰法中》進行了明確的規(guī)定。體現(xiàn)行政程序的不偏不倚，使行政人員更清正廉潔，杜絕腐敗行為。但是在該條款中存在漏洞，除規(guī)定過于簡單之外，也未能清晰界定聽證主持人的資格。雖然規(guī)定聽證主持人不是本案的調查人員，但是也是該案同一機關的工作人員，最先接觸案件，難免會先入為主，與調查人員也有著相關的聯(lián)系，要求其不偏不倚地主持聽證會有一定的難度，難以做到公平和中立。如果不能做到聽證主持人與案件的完全分離，難以保證主持人在聽證中的中立性和公開性，當事人的合法權益也受到了威脅。其它法律中也缺少對于專職主持人、聽證支持人的任免等事項的規(guī)定，只在相關法律中規(guī)定了主持人的擔任資格。

3.聽證筆錄的效力不明確

在聽證過程中，將雙方的陳述和辯論以文字的形式記錄下來，所持的證據類型和數量，也記錄到案卷中，就形成了聽證筆錄。行政許可案件中，將聽證筆錄的效力確定了下來，聽證機關要依據聽證筆錄作出是否許可的決定，可見其重要性。聽證筆錄作為行政機關作出決定的依據，同時完整保存，為日后的行政活動提供借鑒。但在行政處罰案件中只是僅僅記錄了聽證內容，對其效力避而不談。這也就意味著，雖然聽證會召開了，但卻沒有實質發(fā)揮作用，行政機關在作出決定時還是依據之前得出的證據，聽證記錄束之高閣，聽證會流于形式。

三、行政聽證制度的完善路徑

我們可以從以上幾個方面出發(fā)，在加強聽證立法這個頂層設計的基礎上，借鑒西方國家發(fā)展聽證制度方面所做的有益成果，從而完善我國的行政聽證制度。

（一）完善行政聽證立法

行政程序是當事人表達意見的重要途徑，但我國缺乏統(tǒng)一的行政程序法，雖然我國憲法和有關法律都直接或間接規(guī)定了當事人可以參與聽證。但其基本要素也未明確清晰。行政機關在執(zhí)行活動中依據法律規(guī)定作出決定，行政活動具有廣泛性，與民眾生活息息相關，每個行政機關的立法成本和立法能力是有限的，不可能都會對聽證規(guī)則進行制定。另外，如果各個機關紛紛進行聽證規(guī)則的制定，就會造成各自規(guī)則的差異，不利于相對人對行政決定的了解和接受，難以進行法制統(tǒng)一，給聽證制度的順利實施造成了很大障礙。所以立法工作必須要提上日程，制定統(tǒng)一的行政程序法，為聽證提供法律上的依據。結合已經制定的專門法律，對地方比較健全的關于行政聽證的規(guī)定進行參照。《行政處罰法修正草案》中新增擴大了聽證的適用范圍，修改了聽證的組織程序，修改了聽證程序案件決定的依據。雖然該修正草案尚在征求意見中，但是也證明了立法機關正努力在立法上不斷健全行政聽證制度。

（二）擴大聽證程序的適用范圍

聽證范圍的擴大不應是毫無根據的，而應該兼顧效率與公平。在適用時主要用于對相對人作出不利的處分的情況，為了更好地保障相對人的權益，一般范圍較廣，限制較少。在有些國家，聽證制度也適用于抽象行政行為，在制定法規(guī)時通過聽證征求意見，但是我國僅適用于具體行政行為，這一大缺陷有待彌補。所以為了保障公民的合法權利，使其不受侵害，我國應該進一步擴大聽證程序的范圍，除具體行政行為之外，對于抽象行政行為也應舉行聽證程序。由此，應該在條件合適的地方適當的擴大行政處罰的適用范圍，嘗試將“非法財物”“非法沒收”，這種行政行為給相對人造成了負擔，在權益上遭到侵害，理應進行聽證。限制人身自由由公安機關進行行政處罰，對于當事人不僅僅是身體上的束縛，也會帶來心理上的創(chuàng)傷，所以為了將公民權利的損害降到最小，給予其行政救濟，應該將其納入聽證的適用范圍。

（三）建立健全聽證主持人制度

聽證活動的有序開展，依靠聽證主持人在聽證過程中進行指揮，對雙方意見起著收集和疏通作用，對案件事實的查詢影響著聽證機關作出聽證決定。所以要將主持人制度規(guī)范起來，保證聽證的公正性。首先，聽證主持人如果與當事人雙方有利害關系，這種利害關系既包括客觀上存在的，也包括主觀上的偏見。那么行政機關和聽證申請人可以向聽證主持人機關提出申請，主持人也可自行回避。其次，聽證主持人具有超然性，主觀感受和外在壓力是聽證主持人保持中立地位的決定要素，禁止和避免主持人和相關聽證人員單方面接觸。如果聽證主持人逾越了界限，聽證申請人和被聽證人可以申請另行指定的申請人，也可以建議聽證主持人機關對違反規(guī)定的人員進行處分，情形嚴重的予以免職。作為一個具有特殊地位的行政工作人員，行政管理的工作經驗是必備的，同時專業(yè)法律知識也不應缺少，這樣才能符合相關案件的具體要求。應設立專門的考試，將聽證主持人的選拔標準法定化，加強聽證主持人的規(guī)范管理。

（四）確立嚴格的案卷排他性原則

聽證制度的核心是聽取當事人意見，在聽證過程中記錄下來的聽證筆錄是當事人表達自己意見，反駁對自己不利的觀點之后所形成的文字內容。案卷排他性原則確立的目的就是將聽證筆錄作為行政機關作出決定的依據，調動公民積極參與行政聽證活動，從而監(jiān)督行政機關，并對其權力進行限制。在聽證中，相對人將對影響行政相對人權利和義務的內容進行質證和辯論，并將其記錄到聽證案卷中。如果將未經質證的證據作為決定的依據，就會造成“聽而不證”，如此，聽證會也就失去了其意義，相對人對行政機關就會產生排斥，不利于行政工作的開展。所以，應當將案卷排他性原則確定下來，并嚴格遵循，不能以聽證筆錄以外的證據作為行政決定的依據，防止行政權力進行濫用。

四、結語

我國行政法治建設在有序進行中，行政程序的完善和發(fā)展推動了行政聽證的進步。聽證制度作為行政程序的核心也在有序發(fā)展，但是行政聽證制度的完善不是一蹴而就的，更需要廣大人民群眾的廣泛參與，不斷提高行政相對人的維權意識和程序意識，善于利用行政聽證的渠道進行陳述和申辯，維護自身合法權益。

注釋：

①謝生華.論行政處罰中當事人的申辯權——對行政處罰聽證程序的幾點思考[J].甘肅政法學院學報，2003（70）.

②但榮露.我國聽證制度的問題及其完善[D].東北林業(yè)大學，2015.

③王斌.我國行政聽證制度的缺陷及完善對策[J].長沙民政職業(yè)技術學院學報，2009（2）.

參考文獻：

[1]姜京秀.行政立法聽證程序研究[D].黑龍江大學，2018.

[2]梅帥.國外行政聽證制度經驗及對我國的啟示[J].廣播電視大學學報，2018（1）.

[3]趙乃庭.行政處罰聽證程序研究[D].鄭州大學，2017.