農村土地承包經營權抵押貸款中存在問題與建議

王凱麗 杜金向

摘 要：為進一步深化農村金融改革，國務院在全國范圍內開展農村土地承包經營權抵押貸款試點工作，在一定程度上解決了農民因抵押物不足而貸款難的問題。玉田縣作為試點縣，在推進試點工作中取得了初步成效，但也存在一些問題，需要各個部門一起解決。

關鍵詞：土地經營權;抵押貸款;問題建議

文章編號：1004-7026（2020）12-0069-03? ? ? ? ?中國圖書分類號：F832.43? ? ? ? 文獻標志碼：A

1? 研究背景

2015年8月10日，國務院以國發〔2015〕45號印發《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》，并確定了232個縣級行政區作為國家級“農村承包土地的經營權抵押貸款”試點。河北省玉田縣、邱縣、張北縣、平鄉縣、威縣、饒陽縣成為了土地承包經營權抵押貸款的試點縣。作為國家級試點縣之一，玉田縣隸屬于河北省唐山市，地理位置優越，境內地貌類型多樣，氣候條件適宜，屬東部季風性大陸氣候。

截至2018年，玉田縣占地面積1 170 km2，耕地7.2萬hm2，總人口69.2萬人（其中農業人口57.9萬人），下轄20個鄉鎮750個行政村，玉田縣作為河北省農業大縣被選作試點縣。2018年12月29日，十三屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《全國人民代表大會常務委員會關于修改<中華人民共和國農村土地承包法>的決定》。新法中的很多規定現在已經開始實施，其中最新穎的制度是“三權分置”制度，即集體土地所有權、農戶的土地承包經營權和土地經營權三權分置[1]。

2? 玉田縣農村土地經營權抵押貸款現狀

玉田縣為進一步深化農村金融改革，加強對“三農”的金融支持，完成好農村承包土地（耕地）的經營權抵押貸款（下稱“土地抵押貸款”）試點工作，堅持市場運作與風險可控相結合，以市場化運作為導向，鼓勵金融機構在財務可持續、風險可控的基礎上，積極自主參與試點工作，實現社會效益與經濟效益統一、可持續發展。玉田縣建立“土地抵押貸款”實施步驟如下[2]。

（1）籌備啟動階段。2017年1—3月開展試點準備工作，制定出臺涉及“土地抵押貸款”的各項機制、制度、辦法。根據試點內容和職責分工，明確各相關單位試驗期內的責任目標。

（2）組織實施階段。2017年4—8月組織推進玉田縣作為試點縣的土地經營權抵押貸款工作，及時發現并解決先行試點工作中存在的問題，確保先行試點成功運行、收到實效。

（3）總結評估階段。2017年9—12月對試點工作進行全面總結，形成書面材料，并做好上級評估、檢查、驗收等相關工作。

截至2018年12月，中國建設銀行玉田支行成為“裕農快貸—地押云貸”產品在唐山市的唯一試點。玉田縣總計流轉農村承包土地面積2.2萬hm2，土地流轉率達到了33.8%，土地確權登記已經在667個村開展，完成入戶調查144 330戶;實現外業實測662個村，占應確權村數的92.1%;頒發證書119 640本，占應確權戶數的80%;總共發放承包土地經營權反擔保抵押貸款47筆，金額達7 115萬元[3]。

3? 玉田縣農村承包土地經營權抵押貸款存在的問題

3.1? 農村土地經營權抵押貸款手續復雜，農民積極性低

農村承包土地抵押貸款面對的是廣大農民，他們普遍文化程度偏低，但土地抵押貸款需要農戶提供大量材料。主要包括：借款申請書、配偶簽訂的同意借款意見、身份證明等;土地承包經營權流轉合同和玉田縣農村綜合產權交易管理服務中心出具的鑒定書;價值評估報告，即縣農委牽頭組織專家對抵押的耕地出具的評估報告。從資料齊全到貸款發放大約需要1個月時間，對于急需用錢的農民來說時間太長。復雜的程序會降低農民的積極性，對于金融機構來說，投入大但收益低，辦理的積極性也低。

3.2? 土地價值評估不準確

一方面，土地價值評估需要由中國人民銀行玉田縣支行協同玉田縣農業農村局、農牧局等部門臨時組織評估小組，土地價值評估小組的成員由各個部門的人員和鄉村干部構成，這些人員都沒有經過專業培訓，對土地價值的評估缺乏專業性。另一方面，土地價值高低受很多因素的影響，例如土地優劣、交通是否便利、市場價格等。評估過程受評估人員的負責程度影響，土地價值評估結果受主觀影響的可能性很大，土地評估缺乏相對客觀和獨立的評估方法。

3.3? 缺少政策宣傳

國家在施行惠民惠農政策的時候，往往是經過省、市、縣下發政策文件，最后才到鄉鎮，鄉鎮再安排各村干部落實。從玉田縣的情況來看，大部分村的居民都不知道土地經營權抵押貸款政策。政策宣傳不到位，農民的信息來源渠道比較少，導致申請抵押貸款的農戶也比較少。

玉田縣在政策宣傳的過程中，存在工作人員不仔細、不負責的現象，沒有讓農民很好地理解政策、認識政策，農民不清楚自己是否符合申請貸款的條件。作為試點縣，玉田縣農村承包土地經營權抵押貸款政策的實施效果并不理想。

3.4? 供需平衡，新業務發展困難

通過調查發現，經過多年發展，玉田縣內的小額貸款制度已經比較成熟，能夠發放小額貸款的金融機構也比較多，且貸款的額度比較高，農戶的貸款額度可達到5萬～20萬元。例如玉田縣的鴉鴻橋鎮有融豐小額貸款有限公司，主要向玉田縣的農戶、個體工商戶、小企業發放小額貸款。除此之外，還有農村信用社、郵政儲蓄銀行等金融機構，完全能夠滿足鴉鴻橋鎮農民的貸款需求。

對于玉田縣農戶來說，目前的貸款機構無論是在數量上還是貸款額度上都能滿足農戶正常的生產和生活需求。相對于這種小額信用貸款來說，土地抵押貸款的程序更加煩瑣，農戶傾向于選擇流程簡單的貸款機構進行貸款。

4? 對策建議

4.1? 簡化貸款流程和手續

玉田縣土地抵押貸款流程可以由中國人民銀行玉田縣支行牽頭，地方農業部門、唐山銀保監分局轄內派出機構、轄內各發放貸款的金融機構共同制定，確保土地抵押貸款的順利推進。政府部門應確?，F有政策的落實，結合實際研究細化方案，切實為試點后的推廣提供保障，簡化手續，提高農民的積極性。

4.2? 建立專業評估機構，合理評估土地價值

土地價值評估需要專業的評估人員。為了確保評估的專業性，應該由政府主導建立專業的土地價值評估機構，以現場勘察的方式合理評估土地價值。評估人員進行實地考察，也能增加農戶對其的信任感。在農村，大部分農戶都以土地為生，評估機構應對土地進行合理評估。

通過專業評估公司與銀行業金融機構的合作，根據各個地區土地種植的農作物，參考以往年度土地的均價，建立公平、合理的價值評估體系，為抵押貸款工作的開展打好基礎。圖1、圖2、圖3為玉田縣2014—2018年耕地均價。

4.3? 培育大量適度規模農地經營主體，提高貸款需求

近年來我國工業化快速發展，推動農業產業規模進一步擴大，加上眾多農村勞動力轉移就業，因此各村的種植大戶普遍租用農民的土地。這些種植大戶掌握了先進的種植技術，將土地進行集中種植和管理。種植大戶一般以口頭協議的形式租用農戶土地，一年支付一次租金。

從貸款需求角度來看，只有規模較大的經營主體才需要大量資金，才可能抵押土地的經營權去貸款，使信貸資金配置更加合理。為了促進農村土地抵押貸款，應該集中引導農戶進行適度規模經營。完善農村社會保障體系，淡化農民以地為本的意識，使農民愿意長期出讓自己的土地經營權，以推動土地的集中化、規范化管理，集中引導進行土地經營權抵押貸款，使各生產要素（土地、勞動力、資金、設備、經營管理、信息等）得到合理配置和有效運行，取得較大的經濟效益。

4.4? 將農民監督權授予農村新型經濟組織

為了保證玉田縣土地抵押貸款的公平公正與信息公開，可以將監督權授予農村新型經濟組織，確保監督權具有嚴謹性和法律效力。據農業部統計，在我國目前的各類農民專業合作經濟組織中，運行比較規范的超過15萬家。農村新型經濟組織發揮農民經濟組織的職能，服務“三農”。一旦農戶因土地價值的確定及貸款額度發生糾紛，農村新型經濟組織能發揮民間組織功能，參與政府間交流對話，推動農村土地經營權抵押貸款試點工作順利進行。

4.5? 提高金融機構的積極性

作為試點縣，玉田縣農戶在日常生產生活中用土地經營權去貸款的需求很小。在這種情況下，要想提高農戶貸款的積極性，就要用供給帶動需求。政府應鼓勵各銀行積極開展有關土地經營權抵押貸款方面的業務，滿足不同層次農業經營主體的貸款需求。同時，各級政府要積極支持金融機構進行農村金融產品創新，并盡可能提供信貸資金安全保障，調動金融機構研發信貸新產品的積極性。

參考文獻：

[1]郝志偉.河北省玉田縣農村承包土地經營權抵押貸款中的問題與對策[J].河北金融，2019（7）：59-61.

[2]韓寶龍.農村土地承包經營權抵押貸款業務模式分析[J].地方經濟，2017（34）：493.

[3]陳珊，李苗.三權分置模式下農村土地經營權抵押貸款的困境與對策[J].西部經濟管理論壇，2017（3）：23-27.

[4]李晨曦.農村土地承包經營權抵押貸款的實踐與思考——以黑龍江省克山縣為例[J].中國農業資源與區劃，2015（4）：73-77.

（編輯：周宏燕）