談財政同級審的問題導向及整改途徑

米久洋

摘 要：財政同級審是國家審計的法定職責，是審計工作的首要任務和永恒主題，已成為審計業務工作的“必修課題”。審計內容涉及預算執行、財政管理、政策執行等方面，審計方式多采用“1+N”方式。本文以闡述財政同級審的審計問題為導向，思索整改途徑，做到切實履行好審計機關的法定職責，完成好這個審計的永恒主題工作。

關鍵詞：財政同級審? 問題導向? 整改途徑

財政同級審，從宏觀層面上講是國家審計的法定職責。各級審計機關依照《審計法》規定，對同級財政預算執行情況和其他財政收支情況進行審計監督，并受政府委托向同級人民代表大會常務委員會提交審計工作報告，并報告審計查出問題的整改情況。從微觀層面上講是審計工作的首要任務和永恒主題。審計內容以規范財政預算編制執行管理為主線，重點關注預算編制、預算調整、財政存量資金、轉移支付資金等方面，同時拓展到重點領域、重點部門、重點資金和重大政策執行情況以及民生資金和項目的審計，逐步實現對國家公共資金、資產、資源使用與管理情況審計的全覆蓋，極大程度發揮審計在國家經濟社會運行中的“免疫系統”作用。

一、預算執行方面

根據《中華人民共和國預算法》規定，財政每年編制四本預算，分別為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，并且應當保持完整獨立，一般公共預算與其他三本預算相銜接。這四本預算的編制、調整、執行、決算情況須經同級人民代表大會批準并向社會公開。審計人員通過查閱本級預算收入和支出的執行情況、與財政部門直接發生預算繳撥款關系的部門單位的預算執行情況、各類財務會計報表資料等，利用計算機進行電子數據對比分析，發現各類問題。

（一）預算編制是否完整。

審查“四本預算”的編制情況，關注全部政府性收支是否全部納入預算管理，各類預算收支范圍是否明確，功能定位是否清晰，是否統籌安排，相互銜接，揭示年初預算不完整，支出安排不規范等問題。檢查年初預算細化、到位情況，計算年初預留資金的規模和比例，以及各部門系統未細化到具體項目和單位的預算總額及增減變化。關注國有資本經營預算編制和社保基金預算的覆蓋情況，掌握未納入預算編制范圍的資金規模并分析原因。檢查部門預算編報范圍是否完整、合理，預算支出標準是否科學合理，基本支出是否滿足部門單位正常運轉、完成日常工作任務的需要，項目支出預算分配方法是否科學公正。

（二）決算編制是否準確。

審查決算報表是否詳細完整地反映了預算執行結果和政府資產負債情況，報表調整過程是否合規、依據是否充分、權責發生制核算等特定事項是否完整規范地在附注中予以說明。通過分析政府預算與部門預算、部門預算與部門決算草案、政府預算與政府決算草案的差異，揭露預算編制的不完整性。關注政府性收入是否足額上繳，列報是否真實、完整，是否存在已征收的各項收入掛往來、未按規定的科目納入決算報表反映等情況。檢查是否存在決算（草案）列支標準不一致、擅自擴大權責發生制適用范圍、未如實反映預算執行結果的問題。一般公共預算支出是否按其功能分類編列到頂、按其經濟性質分類編列到款，是否存在支出分類不準確、虛列支出、支出掛往來、虛增重點支出或民生支出等問題。

（三）預算收入執行是否合規。

掌握收入規模，分析收入結構和質量，檢查全部政府收入是否納入預算管理。關注地方財政收入的真實性，揭示通過資金空轉、報表調節、收入結構調節、收過頭稅等方式虛增財政收入等問題。延伸審計稅務部門，關注營改增后企業稅負變化情況、稅務代開發票點情況、一般納稅人和小規模納稅人認定等情況，選擇重點企業開展稅收征管情況調查，關注應征未征、擅自減免、多征過頭稅等問題。關注行政事業性收費、國有資源（資產）出讓及有償使用等非稅收入，是否存在執收不規范，多征少提、提前征收或者違規減免、劃繳不及時等問題。審查是否將規定的政府性基金轉入一般公共預算，非稅收入是否全部納入非稅收入管理系統管理，是否存在隱瞞、截留財政收入，是否存在通過“空轉”虛增本級財政預算收入情況。關注社會保險基金征收到位情況，分析收入不到位原因，是否存在財政配套資金不到位情況。

（四）預算支出執行是否規范。

審查支出預算執行進度，著重反映資金未在規定時限內下達或撥付不及時、預算執行遲緩、預算執行進度不均衡、年底支出金額過大和突擊撥款花錢、“以撥作支”、年終結轉或結余過多等問題。檢查預算資金的分配程序是否合規，分配依據是否充分，是否存在超預算、無預算支出情況。審查扶貧和社會保障等民生支出、交通、科技、生態保護、教育等重點項目支出的規模和增長變化情況，了解城鄉居民養老保險、城鄉低保、基本醫療及公共衛生補助等提標擴面情況。關注基本養老保險、基本醫療保險潛在赤字，是否存在個人賬戶空掛和欠付醫療機構賬款等情況。

（五）預算程序管理是否嚴格

審查本級財政是否及時將人大批準的預算批復到預算單位，預算調整安排是否按程序報批，向一級預算單位調整預算的項目、數額、方式、原因、措施等情況是否真實、合法、可行，有無越權隨意增加支出預算的現象。預算資金科目間的調劑使用是否合規，對確定當年預算不能執行的項目，是否及時調整預算。預備費的安排使用是否合規合程序。掌握財政轉移支付資金總體規模結構，重點揭示專項轉移支出清理整合不到位，結構不合理，項目設置過多過散的問題。檢查政府“四本預算”報告、報表及相關說明是否細化公開到支出功能分類項級科目，一般公共預算細化公開到支出經濟分類，一般性轉移支付和專項轉移支付目錄是否全面向社會公開。重大產業類專項資金是否實行管理辦法、申報流程、評審結果、分配結果和績效評價的全過程公開。

通過對上述問題的揭示，意在促進建立健全完整、功能定位清晰的政府全口徑預算，提升預算管理的統一性和完整性。推動預算安排和資金分配的科學公開，促進細化預算編制、嚴格預算執行、提高預算執行效果。

二、財政管理方面

財政管理是對財政收支活動進行計劃、調節、監督、控制等一系列活動的總稱，其范圍包括財政支出績效管理、國庫集中支付管理、政府采購管理、國有資產管理、政府債務管理、各種專項資金管理等方面。可以說是貫穿財政工作始終、幾乎覆蓋所有財政領域和財政過程的一項經常性工作。他不僅決定著財政工作的整體水平和最終成效，而且也在很大程度上制約著財政改革的效應和財政資金的使用效益。正鑒于此，有必要將財政管理的質量和水平列為財政同級審的重要內容，主要揭示財政部門是否貫徹實施國家財政政策和財政規章制度，有效組織財政收支，合理調劑資金，實現財政資金的績效最大化。

（一）財政支出績效管理是否到位。

重點關注財政貫徹落實政府推進預算績效管理意見的情況，檢查是否建立健全貫穿預算編制、審查、執行、監督、評價全過程的績效管理制度，是否下達年度規模以上預算支付項目績效目標。審查已下達的績效目標組織實施情況，是否按規定制定了具體的績效評價指標體系和實施方案，績效考核內容是否全覆蓋，是否將績效考核結果作為資金分配的依據，考核結果是否按要求公開并對發現的問題進行落實。

（二）財政專項資金管理是否嚴格

掌握財政專項資金的種類和規模，關注惠農資金、社會保障資金、醫療衛生資金、科技及文化旅游產業資金等各類專項資金管理制度的建立健全情況，是否建立了跟蹤問效制度及退出機制。審查各專項資金的使用是否合規，專項資金分配是否科學，下達是否及時，是否達到了預期效果。

（三）政府采購管理是否合規

審查政府采購預算編制、采購執行結果的控制機制是否完善、政府采購審批事項是否合規等情況。關注政府采購程序是否規范、采購資金是否納入預算、資金使用是否合規、非招標采購方式審批是否恰當等情況。

（四）國有資產管理是否到位

掌握同級財政行政事業單位資產管理信息系統資產登記情況，檢查資產數據（特別是無形資產）錄入是否完整、真實，數據更新是否及時，單位和部門是否全覆蓋。關注行政事業單位的資產購置批復情況，財政是否制定了資產配置標準，資產購置部門或單位是否有預算安排。關注資產處置和出租出借程序到位情況，是否按照程序進行資產評估，并通過拍賣、招投標等公開交易方式處置，資產處置完成后，是否及時辦理產權變動和賬務處理;對出租資產是否實行公開招租;對資產處置、出租出借等產生的收益是否納入政府非稅收入，實行“收支兩條線”管理。關注各部門單位資產閑置情況，對相關資產是否建立了內部調劑機制，有效盤活存量資產，優化資源配置。

（五）國庫集中支付及國庫管理是否精細

分析國庫集中支付范圍及資金規模，審查是否將所有財政性資金都納入到國庫單一賬戶體系管理，收入是否直達國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系直達商品、勞務供應者或用款單位，有無截留、轉移預算資金和支付不及時問題。審查國庫管理內控制度的建立健全情況，國庫動態監控體系建設與運行情況，摸清財政資金在商業性金融機構的賬戶開設、資金規模及管理情況，以及部門預算單位特設賬戶的開設和管理情況，關注國庫現金管理和財政資金的安全性。掌握財政存量資金規模和結構，摸清預算凈結余、預算結轉資金、財政專戶結存資金、預算穩定調節基金、預算周轉金、償債準備金的總體規模，以及通過虛列支出、收支掛往來等形成的存量資金，分析存量資金的成因、結構、閑置時間等，重點揭示該用未用、該清理未清理的問題。

（六）政府債務管理是否規范

關注本級政府經批準舉借的債務規模、結構、使用償還及置換等情況，以及政府債務與融資平臺企業的債務邊界。檢查是否將政府一般債務收入納入一般公共預算管理，將專項債務收入納入政府性基金預算管理。審查是否存在預算之外違法違規舉借債務，是否存在政府隱性債務、變相舉債、為單位或個人債務提供擔保等問題。審查舉借資金是否全部用于公益性項目建設，是否制定了債務償還計劃，是否有穩定的償還資金來源，揭示和防范潛在的債務風險。

三、重大政策執行方面

為保持經濟中高速增長，推進供給側結構性改革，加快新舊動能接續轉換，強化創新引領，促進產業轉型和經濟升級，出臺了一系列穩增長促改革調結構惠民生防風險政策措施。審計部門圍繞黨中央最關心、人民群眾最關切的重大政策措施貫徹落實情況進行跟蹤審計，對經濟社會中各類風險隱患、重點民生資金和項目執行進行審計監督已成為常態化工作，旨在推動促進健全制度、完善機制、加強管理，能夠發揮抵御作用，并有利于為同級黨委、政府提供客觀公正的決策信息。

（一）三大攻堅戰政策落實審計。

1、精準脫貧方面

以“精準、安全、績效”為主線，關注精準扶貧、精準脫貧政策措施落實情況。把扶貧資金審計、易地扶貧搬遷資金審計作為跟蹤審計的重點內容，檢查扶貧補助政策是否落實到位、補助資金審核是否嚴格、資金發放是否及時合規。聚焦“兩不愁、三保障”的基本任務目標，加強對扶貧同扶志、扶智相結合的政策措施落實情況的審計，促進真脫貧、脫真貧。揭示反映因扶貧資金陽光化管理不到位危害扶貧資金安全、侵害貧困群眾利益等問題，推動有關主管部門盡快建立健全扶貧資金陽光化管理制度。

2、防范化解重大風險方面

圍繞有效化解財政風險，持續跟蹤地方政府隱性債務風險和地方財政收入真實性。重點關注地方政府隱性債務規模底數、結構變化情況，揭示地方政府違規擔保融資等違法違規舉債問題，揭示通過政府投資基金、政府購買服務、政府和社會資本合作（PPP）等形式變相舉債問題，揭示脫離當地財力、不顧財政約束的無序舉債問題，分析違規舉債資金的用途及問題產生的原因，提出完善制度、管控風險的審計建議，推動本級政府積極穩妥化解地方政府隱性債務風險，堅決防控隱性債務風險累積可能引發的連鎖反應。圍繞防控金融風險，持續關注信貸、房地產市場等方面存在的風險隱患，揭示金融在服務供給側結構性改革這條主線過程中出現的新情況、新問題，揭示金融監管中存在的薄弱環節，促進完善重點領域監管制度和增強金融服務實體經濟的能力，促進守住不發生系統性金融風險的底線。

3、污染防治方面

圍繞滿足人民日益增長的優美環境需要，推動解決生態環境保護和污染防治方面的突出問題。結合地方領導干部自然資源資產離任（任中）審計，關注綠色生產和消費方面政策措施的落實情況，揭示綠色產業扶持以及高能耗、高物耗產業治理等方面存在的問題，促進資源節約和循環利用。審查環保專項資金分配管理使用情況、重要生態系統保護和重大修復工程項目進展情況，著力揭示大氣、水、土壤污染防治以及固體廢棄物和垃圾處置中存在的突出問題，促進生態文明體制改革等任務落實，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局。

（二）深化改革促發展政策落實審計 。

1、“放管服”改革方面

理清部門權力清單、行政許可事項，檢查是否更新公告、是否仍在實施已下放的行政審批事項、是否仍在實施已經取消的行政審批事項，清查涉企收費清單，揭示行政審批事項明放暗不放、變相審批收費等問題。

2、“三去一降一補”政策方面

重點關注去產能政策措施落實情況及專項獎補資金使用情況。檢查地方化解過剩鋼鐵、煤炭、水泥、玻璃、焦炭產能的組織實施和任務完成情況，以及涉及到的職工安置問題;審查去庫存政策措施組織實施和完成情況，是否存在化解房地產庫存進展緩慢，庫存不降反升的問題;審查去杠桿政策措施的組織實施和完成情況，是否存在貸款利率優惠政策執行不到位的問題;審查有關職能部門降成本政策措施的落實情況，有無不到位、打折扣的現象;關注企業制度性交易、人工、稅負、社保、財務、電力、物流等成本下降情況，以及行政事業性收費及政府性基金收費政策落實情況;審查補短板政策措施制定情況、執行情況、落實情況，及相關補貼資金使用情況，是否存在違規發放財政補貼的問題。

3、“減稅降費”政策方面

圍繞深化增值稅改革，關注降低增值稅稅率、統一增值稅小規模納稅人標準和試行留抵退稅等增值稅改革措施的落實情況和效果。圍繞支持小微企業發展稅收優惠政策，關注小微企業減半征收企業所得稅優惠政策落實情況和效果。圍繞鼓勵研發創新，關注研發費用加計扣除稅收優惠政策落實情況和效果。圍繞進一步降低企業成本、激發市場活力，關注政策性停產停業企業稅收優惠政策落實情況和效果。審查涉企收費目錄清單執行情況，檢查是否存在繼續收取取消、停征、免征的行政事業性收費，未經批準自立名目收費以及自行提高收費標準等違規收費情況。審查行政審批中介服務收費情況，檢查是否存在違反規定將應由政府部門承擔的費用轉嫁企業承擔等情況。審查依托行政資源、行政權力及影響力收費情況，是否存在利用職權和行業壟斷地位、以保證金等形式變相收費情況;是否存在針對企業的亂收費、亂罰款和攤派等情況;是否存在通過指定服務、違規開展培訓或評比達標等向企業收費等情況;是否存在行業協會商會代行政府職能自立項目收費、強制收費等情況。

（三）惠民安民政策落實審計。

1、社會保障方面

重點關注社會救助政策的落實情況，掌握社會救助人群（包括五保戶、城鎮三無人員、低保人員等）基本情況，審查社會救助資金的撥付是否到位、臨時救助人員及標準是否精準。關注醫療救助“一站式”即時結算方式的運行情況，是否達到了全覆蓋。

2、基礎教育方面

重點關注基礎教育投入情況，審查地方基礎教育政策落實是否到位、財務收支管理是否規范、資產管理是否嚴格，是否存在超范圍使用資金、資產長期閑置現象。

3、安居工程方面

掌握地方保障性安居工程建設情況，包括廉租住房、公租房、經濟適用房、拆遷安置房、城市棚戶區改造、農村危房改造等。重點以促進落實保障性安居工程政策、完善住房保障制度為目標，對保障性安居工程的建設、資金的籌集、管理、使用和安全運行進行全過程跟蹤審計。審查安居工程資金是否存在閑置滯留，公租房是否存在空置或建設進度緩慢，是否存在違規分配和使用公租房。

4、農業保險方面

掌握地方政策性農業保險的品種及規模、保險資金的撥付情況，核查其真實性，評價其效益性。審查年度保險品種的投保面積，是否存在虛假投保、虛報受災面積;審查保險理賠過程，是否存在截留理賠款賬外列支、以理賠款發放回扣的現象;審查受災項目的真實性，是否存在受災勘驗不規范隨意定損的問題。

四、整改途徑

審計整改是審計成果轉化的必然途徑，必須以審計問題為導向，建立審計整改長效機制。審計整改既要對審計發現的典型性、普遍性、傾向性問題從政策制定、機制完善等層面制定具體可行的整改方案和措施，又要查找內部控制及管理上的缺陷和不足，從嚴格決策程序、完善預算管理、財務管理、資產管理等方面避免問題發生。

（一）整改內容要堅持問題導向聚焦重點。

1、聚焦政府預決算編制的完整精確性

按照預算法規定，進一步完善預算編制內容，細化預算科目，促進預算編制的完整性。進一步硬化預算約束，強化預算部門支出主體責任，加強預算執行動態監控和跟蹤問效，提高預算執行的均衡性、有效性、安全性，嚴格履行預算審批程序和支出標準，堅持預算安排到具體項目的資金由財政部門審批，嚴格履行審批程序，嚴格控制預算追加，防止超預算、無預算撥款。促進建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。

2、聚焦財政管理制度的科學效益性

財政是政府資金的直接分配者和管理者，制度管理是關鍵。無論是國庫支付管理、政府采購管理、國有資產管理、政府債務管理，還是財政支出績效管理，都應從實際出發，按照財政法律法規要求探索和把握財政管理的客觀規律，運用現代化、系統化管理方法和信息技術，建立健全工作規范、責任制度和評價機制。抓住管理的薄弱環節，有針對性地采取措施，按照精確、細致、深入的要求實施管理，將制度科學化、精細化，以促進建立現代財政管理制度。

3、聚焦重大政策執行的效率效果性

把握當前國家政策的主基調，處理好經濟平穩發展與經濟結構調整的關系，保持國家重大政策的連續性和穩定性，把握政策實施的力度、節奏和重點，落實好政策的效率效果性。

（二）整改方式要秉承探索創新循序漸進。

1、落實整改責任，注重部門間協調推進

財政預決算編制與執行不是財政單個部門的工作，因此對于審計問題各相關部門單位應協調推進，將落實審計整改與推動單位改革創新、內部管理控制相結合，全面梳理審計發現的問題，明確整改責任單位、整改責任人、整改時限和目標要求。被審計單位是落實審計整改的主體，要嚴格執行審計決定，建立問題清單，認真制定審計整改方案和措施，完善相關管理制度。

2、建立長效機制，注重分類分步實施

對于限期整改的問題，被審計單位應當嚴格按照規定時限完成整改;對于歷史遺留的問題、涉及體制機制建設的深層次問題，可分類分步實施，實行備案整改，建立長效機制，跨年持續整改，直至問題最終得到解決。

3、加強聯動協作，注重全方位信息共享

完善審計整改聯運協作機制，由審計委員會辦公室主任召集，紀檢監察機關和組織、機構編制、審計、財政、人力資源社會保障、金融監督管理等部門參加，適時組織研究解決審計整改工作的重點、難點問題，根據審計發現的問題和被審計單位落實審計整改的具體情況，相互溝通協調，在問題協查、案件線索移送、財經紀律專項檢查和督促審計整改等方面加強協作配合，信息共享。對涉及多部門共同整改落實的問題，有關部門應按照部門職責共同落實審計整改工作的意見。對審計機關移送的案件線索，有關部門應及時受理和查辦，并將處理結果及時書面反饋審計機關。

（三）整改結果要注重提升成效深化運用。

1、提升完善預算編制

從提高預算編制細化率著手，加強財政預算執行力，加快轉移支付資金下達進度，促進預算支出規范性。加強預算執行分析，強化部門單位的預算支出主體責任，制定積極有效措施，促進財政支出提質增效。

2、提升精細財政管理

按照《關于全面實施預算績效管理的意見》要求，完善績效評價指標體系，結合專項資金特點實行分類評價，把績效管理范圍由一般公共預算和政府性基金預算逐步擴大到四本預算，由項目支出逐步擴大到部門整體支出。清理盤活財政存量資金，對執行進度較慢的資金，采取收回本級財政、調整用途等方式統籌使用。加強財政專項資金管理，穩步推進財政專項資金實質性整合和統籌使用，建立健全專項資金管理制度。完善轉移支付制度，對新增財政支出事項，須提出新增事項職責劃分和支出負擔辦法，并保持該領域財政事權與支出責任劃分相協調。

3、提升有效政策執行

貫徹落實《扶貧項目資金績效管理辦法》，全面實施扶貧項目資金績效管理，精準使用扶貧資金，切實提高扶貧項目資金使用效益，同時規范扶貧領域的重點環節管理，避免出現損害群眾利益問題。對于保障性安居工程審計可能出現的問題，可通過加快工程建設進度，補辦消防、氣象、規劃、環保等專項驗收，進行綜合驗收并辦理竣工備案等措施，進一步提升工程建設管理績效。對行政許可事項，應集中、精減辦事程序，全面推進網上或掌上辦公業務，盡量少跑一趟。在開辦企業、工程建設項目審批、金融服務和人才服務等方面制定提升服務的具體舉措和細化要求，在重點領域和關鍵環節深化“放管服”改革。加強惠企、惠民、安民政策項目的執行問責機制，制定主體責任與監督責任清單，使國家政策在制度框架下有效執行。

五、結束語

隨著審計業務的縱深推進，財政同級審的“1+N”方式會越來越廣泛運用，審計內容也會越來越深層次、文拓展，但無論是預算編制執行方面，還是財政管理、政策執行方面，審計發現的問題導向，其目的還是為了規范國家公共資金、資產、資源使用與管理，通過對審計問題整改途徑的規范化、制度化、常態化，使審計成果運用在促進完善預算編制、精細財政管理、有效政策執行等方面發揮重要作用。從而充分發揮審計“免疫系統”功能，維護人民群眾利益，促進國家公共資金、資產、資源有效使用，保障地方經濟和社會的健康發展。