社會福利視域下的農村反貧困戰略實踐與轉型

□ 陜西咸陽 吳 瓊 楊貞貞（通訊作者）

一、貧困鄉村：福利與保障的“延遲性”與“差異性”

中國特色福利制度將人們追求的價值看作社會福祉的基點，把發展視為判定社會福利狀態的尺度。早在2007年，我國民政部已經提出現階段的社會福利模式向“適度普惠型”轉變。但事實上，人們大多對福利的理解還停留在對弱勢群體的幫扶階段，即傳統福利。傳統福利的“補救型”措施暫時減緩了貧困程度，然而，在整個“治貧”過程中關注焦點應放在“預防——調整——發展”上。相對于傳統福利，現代福利則注重對社會問題“事前預防”、“事時調整”以及“事后補救”，具有中長期戰略眼光，從福利本質而言更符合目標導向。實踐過程中，由于我國社會福利領域的體制機制在發展過程中存在著嚴重的滯后性，還未像西方福利國家那樣形成較為完善的體系。在實施主體的執行下，往往將社會福利等同于“補救型”救濟，絕大多數百姓仍被人為的排斥到社會福利收益的外圍，弱勢群體在社會福利的需求和現實之間呈現相當大的異質性。單位制解體和“國家－社會”的緩慢回歸，使得我國福利保障體系的發展進入了新階段，但依然滿足不了民眾的福利訴求以及社會發展需求，國家對于福利制度的提出多局限于短期利益。

建國以來，我國戶籍劃分從“農村—城市”轉向“農業—非農業”，但其標準依然圍繞“農”展開。較長時間以來，城鄉二元社會體制長期橫置于城鄉發展之間，在政策上城市優先發展戰略的提出，讓越來越多的農村生產要素及資源向城市地區集聚，城市發展已然是社會現代化建設的中心。因此，政府對城市的財政投入明顯大于農村，農村深度貧困趨勢亟待改善。我國將社會保障作為公民基礎保障，本質上是實現國民收入的分配與再分配。然而，由于歷史和體制原因，我國現行的社會保障在城鄉之間關于制度安排、保障水平等方面存在很大的差異。城市社會保障完善程度明顯高于農村，導致社會保障水平畸形，城鄉之間社會保障水平差距加劇。

二、貧困群體：“認知偏差”與“邊緣化排斥”

通常情況下，依據貧困群體勞動能力的差異性，貧困群體可以被劃分為暫時性貧困群體和長期性貧困群體。暫時性貧困群體是指有勞動能力但由于某些原因而暫時缺乏物質的群體，而長期性貧困群體指的是弱勢群體。我國針對長期性貧困群體制定一系列措施保障其基本生活、提高其經濟水平，但缺乏對暫時性貧困群體的關注。貧困從表面上看是經濟性的、物質性的，從社會學角度而言，貧困的本質在于資源及能力方面的貧困，并且在貧困群體中極易產生貧困文化。基于此，貧困群體把生活重心放在那些小收益但極為關注的事情上，由于長期缺乏金錢或時間導致個體做出不符合自身發展的行為，因貧窮最終形成“認知偏差”（即貧困惡性循環），并有極大可能導致貧困的代際傳遞。貧困群體在利益驅使下易形成群體文化，進而產生“集體認同”。貧困群體長期陷入貧困文化（“認知偏差”固化），因而無法從根本上消除貧困。

“認知偏差”對于貧困群體影響極大，無形之中造成貧困群體暗藏隱形貧困。群體自身產生貧困文化，外界社會排斥導致扶貧過程僅僅停滯在消極的物質幫助層面。以消極福利為導向的反貧困政策“僅關注將社會資源用于補救，保障基本生活”，帶有一定的“污名化”和“負激勵”效應，貧困者在農村反貧困中尚未體現應有的自主價值和能動作用。因而，從貧困群體自身作出積極改善才是真正意義上的反貧困。

三、扶貧制度：由“補救型”轉向“普惠型”

1.“補救型福利”實施困境。改革開放以來，鄉村社會主體老弱化、空心化的狀態十分顯著，造成了鄉村社會逐漸走向沒落。2017年2月21日，中共中央政治局第三十九次集體學習中習近平同志指出“要加強貧困村兩委建設，深入推進抓黨建促脫貧攻堅工作”，與此同時“促進鄉村本土人才回流，打造一支“不走的扶貧工作隊”。尤其是在精準扶貧開展以來，“鄉政村治”的秩序中形成了“鄉—縣派干部—村”的三級實際結構。在各項目工作的推進中村干部同時“扮演”著既是鄉鎮的“代理人”，又是村民的“經紀人”的角色。在現代社會治理結構體系中，政府職能不斷加重，造成行政成本過高，社會中各群體的力量難以有足夠的發揮。縣級政府財政每年拿出數千萬資金用于脫貧攻堅，并且各單位壓縮的“三公”經費同樣用于脫貧攻堅。然而，一些措施實際上卻變成了無重大實際作用的財力損耗。

在農村貧困地區，社會福利制度通過現金、實物或服務等方面輸送到貧困群體，目的是提高和改善貧困人口的生活質量。由此，在農村反貧困有兩項基本社會福利保障制度：農村低保救助制度和“精準扶貧”幫扶政策。農村低保救助制度針對低于最低生活保障線的貧困群體（主要指弱勢群體）實施差額補助。而“精準扶貧”幫扶政策針對暫時性貧困群體實施精確識別、幫扶與管理。二者看似相互銜接的福利制度保障，事實上卻是低保救助制度與精準扶貧之間的“碎片化”與“福利重疊”，這種交錯式保障沖擊著反貧困戰略的“底線公平”，繼而出現“雙線”群體。在“福利重疊”效應催化下，“精英俘獲”現象層出不窮，這種新型的分利秩序是對“給予”型扶貧資源（主要指資金）的截留。另一方面，基層政府“插入式”的干預導致農村公共事務被剝離出來，使本應該發揮作用的農村社會成員更多的成為旁觀者，農村社會空間無法得到很好發育。“給予”型幫扶抑制其自身發展能力的提升，“返貧”現象已不是概念下的設想。駐村幫扶干部（駐村企業）、村兩委積極以“產業幫扶”帶動貧困戶，而現實情況是年輕人不愿回鄉，村中老年人居多，以產業帶動貧困戶脫貧的實踐是有心無力。到2020年，脫貧攻堅專項結束后，無技術、無產業、無勞動力的農戶依然貧困。更令人擔憂的是，曾經外出打工的年輕人在老年后返鄉時，村中已無地并且自己也不懂種地的技術，這類群體將會變成新一輪的“貧困戶”。由此可見，“返貧”現象的預防與解決是當務之急。

2.“普惠型福利”制度安排。中國農村反貧困戰略提出的目的在于鄉村重建，進而實現鄉村振興。中國共產黨第十六屆五中全會提出從傳統農村演變到“美麗鄉村”，“美麗鄉村”體現“社會性”合理化，這與社會質量理論在本質上是一致的。因此，如何從根本上抑制農村貧困蔓延并且重建“美麗鄉村”，需要將“社會質量”理論結合于其中。社會質量理論的目標是既要提升社會福祉，又要“以人為本”并激發個體潛能，提高社會全體成員的共同福祉，實現社會與個體發展協調統一，在這個過程中尋找社會如何為個體提供制度性保障。具體來說，需要實現福利目標由生活質量向社會質量轉變；福利對象由被動向能動轉變；福利制度由“補救型”向“普惠型”轉變。在農村地區福利保障的制度安排中一再強調社會成員的“社會參與”，“社會參與”是社會成員個體參與社會治理，提升社會質量，“社會參與”不到位將限制農村反貧困戰略的成效與質量。因而，這種“社會參與”不僅僅是政策幫扶，是貧困戶由被動轉向主動，能力與技術的提升。

隨著社會逐漸進入后貧困時代，鄉村建設從關注農戶的生活質量向發展農戶社會質量而轉變。我國低保救助和精準扶貧雖被納入農村反貧困戰略之中，事實上卻逐漸體現復雜性、模糊性的治理效應。為此，“十九大”報告中指出，政府、市場、社會可成為福利的提供者，在三方的作用機理之下，通過普遍性的福利供給和完善的社會保障，構建起弱勢貧困群體的社會網絡，逐步推行公共福利城鄉一體化。根據國家精準扶貧的目標，在現有“新農合”“新農保”的基礎上，重點提高農村最低生活保障的層次和水平，健全鄉村社會保障網絡。在鄉村社會環境中，通過建設全方位的優良社會環境，孕育社會組織發育的良好空間，鄉村社會成員個體所具有的提升個人福祉的潛能作為要素參與其中，可以增強社會內全體成員的共同福祉，實現福利最大化。通過建立以民主、平等、和諧等為內核的可持續性的福利社會，實行“去商品化”。在發展經濟的同時，通過社會民生建設加強物質利益關系的協調，通過強化社會發展的包容性促進社會公平正義的實現。在發展理念中強化“質量”意識，在發展目標中強化“質量”標準。當前問題已不在是“兩不愁、三保障”問題，而是在農村地區生活質量已達標的情況下發展社會質量。例如發展特色產業帶動農戶發展，又或者注重農戶技術幫扶以及產品銷售等。在發展過程中強化“質量”監控，特別是關注政策實施過程中的標準量化把控以及滿意度，要著眼于社會質量提升，全面推進和諧社會建設。

四、結語

精準扶貧的基礎是保證村民自治的能力，打造村民自治公共性與權威性。在政府制定政策方面，要保證低保救助與精準扶貧之間的合理銜接，一方面可采取“分類救助”，另一方面，補助者也要接受特定義務。除此之外，建立完善精準扶貧幫扶體系，以及貧困戶的經濟狀況核查工作。既要合理增加農村基礎設施方面的建設，更要較大幅度提高對農村義務教育、社會保障、農業科技等資金投入，從而彰顯財政支出減貧增收的效應。