海南商事登記制度改革研究

2020-07-09 12:41:11于勇劉莉林嵐

中國商論 2020年4期

于勇　劉莉　林嵐

摘要：商事登記制度是政府服務和管理經濟社會的一項基本制度，對推進改革開放進程意義重大。本文闡述了目前國內部分地區實施“先證后照”的情況，回顧了海南省商事登記制度改革的歷程，指出海南省“先證后照”登記制度執行中存在的問題，最后結合目前海南省實際情況，為海南實行“先照后證”商事登記制度改革提供了路徑選擇。

關鍵詞：商事登記? 先證后照? 制度改革

中圖分類號：F279.27 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2020）02（b）--03

1 海南實施“先證后照”的背景

隨著海南自由貿易區（香港）的建設，商業登記制度占據了尤為重要的地位。商業登記制度是政府服務和管理經濟社會的基本制度。通過培育市場經濟的基本細胞，它會產生連鎖效應，對整個經濟和社會的發展產生重大影響。“證”與“照”關系的處理一直是以往所有商業登記制度改革的焦點。這是商業管理體制必須解決的首要問題，對推進改革開放進程具有重要意義。現行商事登記制度存在的弊端隨著我國市場經濟的發展日益顯現，已無法適應市場主體和經濟社會發展的要求。

“證”指的是商事登記前需要辦理前置審批的許可證，“照”指的是商事登記主管機關頒發的營業執照。證和照的關系是商事登記的核心關系，把這兩個關系理順了，那么商事登記制度的弊端也相應解決了。目前，主管海南商事登記的機關是海南省工商局。

在行政機構改革和職能轉變的“多米諾骨牌”當中需要推倒的第一張牌——商事登記制度改革。根據黨中央、國務院的部署，全國各地已采取行動，開始改革登記制度。目前，深圳、珠海、東莞、順德等試點地區已經取得初步成效。就海南而言，海南作為全國最大的經濟特區，早在1993年就對以“先照后證”為主要內容的登記制度進行了改革嘗試。先行先試有了經驗的積累，也有對一些問題的反思，這使海南新一輪登記制度改革具有“先行優勢”。

2 目前國內部分地區實施“先證后照”的情況

我國在2012年就開始對工商登記制度進行了一系列改革，主要是將一些沿海城市作為試點進行新的政策的實驗，像深圳、順德、珠海等。在改革中，工商總局逐漸在這些城市嘗試新的改革措施，發布新的改革內容，特別是在工商許可證和營業執照這兩方面制定實施了新的項目清單。

隨著登記改革的深入，新的登記制度在運行時也顯現出一些問題，主要包括以下四個方面：第一，在改革中，由于相關法律制定還不夠完善，致使改革的內容沒有足夠的法律保障，給改革政策的實行造成了一定的困難;第二，在改革實驗中，各方面的利益沒有得到均衡，對于人民群眾來說，制度的改革帶來了極大的幫助，但是對于工商行業的管理部門來說，新的登記制度的改革使各方面的管理和利益受到了一定程度的影響，且需要行業管理部門在內部的監管、制度、管理等方面的實施上進行很大的調整;第三，改革的實施不可避免遇到了“空窗期”，這主要是由于當前的政策配套措施跟不上改革的進度，致使在登記監管上出現了監管不到位的問題;第四，登記制度改革進入新的階段，即“寬進嚴管”階段，但這個新的階段的出現將會帶來更多新的改革問題，像監管的法律配套條例的制定與修改等問題。

3 海南省商事登記制度改革的歷程回顧與思考

3.1 海南省工商登記制度的發展歷程

改革之初，省政府只規定了24個只能憑營業執照或批準文件經營的行業和項目，大大拓寬了業務范圍，放寬了企業經營方式，實際上是現在全國實行“先照后證”“注冊資本認繳制”的萌芽。

海南洋浦經濟開發區在這方面更加先進：在“公產、私產都是自主財產，公營、私營都是自主經營，內資、外資享受同等國民待遇”的理念指導下，采取了更大膽和更具前瞻性的登記措施，例如允許設立外國公司和一人有限責任公司。值得一提的是，外國公司在洋浦的早期發展中發揮了重要作用。據粗略統計，1993—1997年，外國公司占洋浦公司總數的80%，貢獻了70%的稅收。正是這些場外公司支持了楊浦的上坡，并為其未來發展奠定了基礎。迄今為止，洋浦幸存的公司中仍然存在外國公司，不容忽視?？梢哉f，以洋浦為代表，海南在當時的企業注冊模式和服務理念上，整體遠遠領先于其他省市和地區。

1993年海南工商登記制度的改革，極大地促進了海南市場經濟的建立、外向型經濟的發展、吸引外資的努力以及與國際市場對接的加快。這也讓海南成為中國企業家成長的沃土。然而，在改革過程中，空殼公司和房地產泡沫經濟已經出現，并帶來了一系列問題。為了改變這種狀況，2004年，省政府在原有24個項目的基礎上，以規范性文件的形式，將只能憑營業執照或批準文件經營的行業和項目數量增加到204個，其中63個項目為預批準項目，141個項目為后批準項目。市縣共103項，其中預審批78項，后審批25項。

自2004年以來，隨著市場經濟的發展和變化，中央政府向地方政府頒布了新的法律、法規和部門規章，行政許可項目的數量也有所增加，省政府曾幾次進行清理、調整和取消，但始終沒有走出“邊減邊增”或“明減暗增”的困局。目前，在商事登記的實踐中，商事登記主管機關基本按照2009年11月由省工商局會同相關廳局研究制定的《許可目錄手冊》辦理，共審查和批準了298個項目，其中69個項目在省級預先批準，123個項目在后批準。市縣級前置審批81項，后置審批25項。還有部分市縣工商局是按照以上《許可目錄手冊》和地方的政策規定綜合起來執行。總之，目前全省工商登記機關對行政許可事項的把握并不統一，而且1993年海南工商注冊改革“先照后證”的萌芽，經過近二十年的發展演變，在實際操作中又逐漸陷入了“先證后照”的故態復萌。

3.2 1993年海南登記制度改革的反思

從1993年登記制度改革的結果來看，我們只有解放思想，不斷的學習新的理念和制度，跟上時代潮流的發展，才能更好的進行制度的改革創新。除此之外，海南1993年的登記制度改革經驗還讓我們明確了我國登記制度發展中的不足，還需要在以下方面進行完善：第一，改革理念不夠深入，需要加以法律政策的完善;第二，登記制度改革推行困難，需要政府加以協調與宣傳。

3.2.1 改革理念不夠深入，需要加以法律政策的完善

我國在1993年的登記制度改革時，對于國際先進經驗方法的學習還不夠全面，僅僅只是學習了一些新的登記方法，讓工商登記制度開始有了“先照后證”的最初形式，但是在理念上和原則上沒有進行深入的掌握，還是堅持資本注冊的三項原則，即資本確定，各個公司成立時的資本總額數必須有書面的章程，并且發起人要對所載明的資本金額加以認足;資本保持，公司在運行過程中，要防止公司資本的減少，應保持足夠運作的資本金額，使公司有對債權人的償債能力;資本不變性，公司不能隨意的對公司資本總數進行增減。此外，1993年登記制度改革雖然放寬了登記的條件，但是在后期管理上卻沒有相應的監管體系，致使造成工商行業管理困難的局面。

3.2.2 登記制度改革推行困難，需要政府加以協調與宣傳

在1993年的登記制度的改革中，還存在政府沒有做好統籌兼顧的問題。登記制度改革涉及的部門有很多，但在改革時，大部分都采取觀望態度，沒有進行相互的協調溝通聯系，使改革的推進非常困難。因此，登記制度改革需要政府進行一定的協調與涉及，加強各部門之間的聯系。此外，在1993年改革時，人們的思想并沒有完全得到解放，對登記制度改革也沒有完全接受，害怕出現經濟風險與損失。所以，政府還要加強改革思想的宣傳，減少登記制度改革的阻力，使人們能夠對登記制度改革加以認同與接受。

4 海南省“先證后照”登記制度執行中存在的問題

海南現行的商事登記制度，就是“先證后照”的模式。在營業執照沒有取得的情況下，企業因不具備企業法人主體資格，很難展開招工、洽談、簽約、貸款等商事主體的前期準備工作。人為的提高了市場準入的門檻，不利于激發和釋放全社會的創業熱情。而且名目繁多、程序繁瑣的前置審批屬于一種非常規的經營成本，最終會通過提升商品或服務的價格而最終由消費者來買單，又增加了社會成本。

4.1 前置審批項目過多且經常變化，難以及時準確把握

經過第7輪的清理，共取消行政審批項目53項，下放市縣行政審批項目40項。目前省級機關保留行政審批項目728項（含國務院下放銜接的20項），雖然行政審批清理工作穩步推進，但主要是對存量進行清理，對增量部分則缺乏集中審查、控制機制，前置審批項目不斷發生調整變動，導致涉及工商登記的前置審批項目無法準確統計數量。另外，隨著經濟社會的發展，新興行業不斷涌現，對于新興行業是否涉及前置審批事項，行業主管部門無法確定，工商登記人員更難準確把握。

4.2 前置審批與工商登記在操作過程中相互牽制，甚至存在沖突

涉及工商登記前置審批業務的部門眾多，部門之間在審批流程、審批時間、尺度把握等方面存在差異。一是可能涉及的前置審批事項多，程序繁瑣，周期長。如我省引進的中海油東方石化項目涉及的前置審批有環境影響評價文件、排放污染物許可證、危險化學品生產企業安全生產許可、危險化學品經營銷售許可等15項。二是有時前置審批與營業執照之間互為前提，使得企業被“雞生蛋”還是“蛋生雞”的問題所困擾。三是前置審批之間有效期差異較大，有的三年、有的五年、有的沒有有效期，有效期和工商年檢時間不一致，容易導致工商年檢的時候許可證還有效，但剛過完年檢，許可證可能就失效了。四是前置審批換證驗證時間不協調。相關部門對前置許可的年檢、年審、換證時間自行規定，缺乏統一協調，導致時間五花八門。

4.3 部門之間職責不清，相互推諉，監管出現漏洞

“先證后照”將大量的行政審批項目與營業執照相捆綁，客觀上導致發證的行業主管部門與發照的工商部門之間職責不清;而且行業主管部門將對市場主體經營行為的監管寄希望于工商部門的年檢，導致市場主體取得許可審批之后經營行為未得到有效監管而出現漏洞。例如，在2012年海南“毒牛皮事件”中，對于環保評估許可文件是否屬于工商登記前置審批事項，環保部門和工商登記部門之間的理解就完全不同。工商登記部門認為，相關法律法規并未明確該環境評估文件為前置審批事項，但是環保部門卻堅持這屬于前置審批事項。

5 海南省實行“先照后證”商事登記制度改革的路徑選擇

5.1 改革應爭取地方立法支持

由于完善“先照后證”必然突破現行法律、法規，為了使改革具有法律保障，應充分發揮特區立法優勢，爭取立法支持。

一是需要省政府制定《海南經濟特區商事登記辦法》，其中明確市場主體登記條件、登記程序、工商登記機關的責任、市場主體嚴重違法失信行為的法律責任等事項，待完善和時機成熟后，提交省人大，盡快出臺《海南經濟特區商事登記條例》。

二是加快研究制定改革配套措施，建立配套制度和體系。例如出臺相關規定，明確工商部門與各行業主管部門在登記、監管工作中的職責劃分、流程等，建立與改革相適應的部門分工合作體系;出臺信用制度相關規定，建立個人信用與市場主體信用相掛鉤的信用監管體系;出臺市場主體經營異常名錄制度、市場主體年報制度、市場主體登記監管工作制度、查辦市場主體登記管理案件辦法等，為登記和監管工作提供全面制度保障。

5.2 進一步清理行政審批事項。

截至目前，海南行政審批事項已進行了七輪清理，其中省級行政審批事項減幅達52.8%，但清理行政審批事項仍然有很大空間和必要。在對省級行政審批事項進行清理的同時，加快市縣級行政審批事項清理步伐。清理完畢后，編制全省統一的《市場主體登記前置審批目錄》和《市場主體經營許可目錄》并進行公示。清理可按照如下標準進行：

（1）對于必須由行業主管部門先對市場主體的主體條件進行審查的，保留前置審批。

例如銀行必須經過國務院銀行業監督管理機構對其主體條件進行審查，取得開業批復文件和經營許可證后，才能到工商部門辦理設立登記。外商投資企業必須先取得商務部門的批準文件，再到工商部門辦理設立登記。

（2）對于涉及市場主體經營資格的前置審批，一律改為后置審批。

例如環保評估許可文件、消防意見書、衛生許可證等均為經營資格的審批，應將其列為后置審批項目，由工商部門登記后，將信息傳送至行業主管部門，再由行業主管部門督促經營單位辦理。

（3）對于市場主體能夠自主決定、市場競爭機制能夠有效調節、社會能夠自律管理的，取消或者下放行政審批。

對于某些涉及公共資源配置、自然資源開發利用的事項，利用公開招標、拍賣、掛牌、專營權轉讓、租賃、承包等市場機制，可以達到管理目的的，就可以考慮對該項政策進行調整或直接取消。

6 結語

商事登記制度意義重大，“先照后證”制度改革涉及諸多部門和法律法規，海南省政府需統一部署、在各部門積極配合下，才能確保改革順利推進。

參考文獻

范健.商法[M].北京：高等教育出版社、北京大學出版社，2014.

林嘉.商法總論教學參考書[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

杜創國.政府職能轉變論綱[M].北京：中央編譯出版社，2008.