“9073”養老服務格局的困境及出路

潘蓉

摘 要：隨著近年來人口老齡化問題的日益凸顯，完善養老服務體系建設課題亟待解決。文章首先針對“9073”養老服務格局的現狀及問題進行分析，進而將解決該問題的關鍵點鎖定為居家養老服務體系建設，并提出完善措施及解決方案。

關鍵詞：9073? 養老服務體系? 人口老齡化

中圖分類號：F840.67 文獻標識碼：A? 文章編號：2096-0298（2020）02（b）--03

中國人口老齡化程度日趨加劇，完善養老服務體系的建設迫在眉睫。預計到2020年，全國60歲以上老年人口將增加到2.55億人左右，占總人口比重提升到17.8%左右;65歲以上高齡老年人將增加到2900萬人左右，獨居和空巢老年人將增加到1.18億人左右，老年撫養比將提高到28%左右，養老、醫療、護理和福利等領域使用的社會整體支出也會持續增加。中國如何在老年人口基數增大、人口老齡化加快且發展不平衡的條件下，保障老年人的合法權益，促進老齡事業的發展，是社會發展中面臨的重大問題。

1 “9073”養老服務體系建設

2013年國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，其中對養老服務體系做出了名為“9073”的具體規劃。即90%的老年人口在家庭內養老，7%的老年人口得到社區養老服務的支持，以及3%的老年人口在機構養老。2014年，國家和各地大力推進居家養老、社區養老、機構養老等各種養老模式，“9073”養老服務格局基本形成。

天津市老齡化程度居全國第三位，僅次于北京、上海，是進入老齡化最早、發展速度最快、程度最高的地區之一。截至2016年底，天津市60歲以上的戶籍老年人口達243.90萬人，占戶籍人口總數的23.35%，其中，65歲以上156.75萬人，80歲以上高齡老人約35.93萬，占老年人口14.73%（數據出自天津市民政局）。天津政府在中央政策的指導下幾乎同步開展了各項養老服務建設活動，并結合自身老齡化發展趨勢及特點積極尋求突破問題的途徑及方法。天津市民政局于2015年底發布的《社會養老服務體系建設規劃（2011—2015年）》終期評估報告宣布天津市已建立了以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系，實現了打造具有天津特色的“973”養老服務格局（圖1）。即97%的老年人依托社區服務居家養老，3%的老年人入住養老服務機構養老。

然而研究發現，天津市雖然在“973”養老體系建設上完成了量化要求并取得了一定成效，但在養老機構結構性課題、社區養老服務建設以及居家養老服務的覆蓋及普及等方面依然存在一些問題，距離令老年人有更多獲得感和幸福感的美好生活仍有一定的差距。

2 天津市“973”養老格局困境

2.1 機構養老困境

截至2015年6月，天津市建設養老機構398家，全市養老床位達到64651張，實現了平均千名老人擁有床位30張的3%（天津市民政局）。但在機構的布局、入住率、經營狀況、從業人員素質等方面仍存在諸多問題。

2.1.1 養老機構區域分布日趨合理，但入住率參差不齊

據天津市民政局統計，2016年市內六區60歲以上老齡人口占全市老齡人口的42.1%，四郊五縣占57.9%。但另一方面郊區和農村地區的養老床位數供過于求，而中心城區的養老床位相對緊缺。天津市民政局在報告中指出，2015年全市養老機構平均入住率約為79.2%，入住老人約為51204人，其中市區養老機構入住率達85%以上，郊區及農村地區入住率不足70%。

2.1.2 機構養老3%的合理性

據天津市民政局統計，市內六區60歲以上非健康老齡人占全市老齡人口比率的54.0%。全市80歲以上高齡老人約30.66萬，占老年人口14.23%（2015天津市1%人口抽樣調查資料）;日常生活需要幫助或護理的老年人約有14.3萬，占老年人口的6.65%;空巢老人占有老年人家庭比例為40%，其中獨居老年人約占三分之一;老年癡呆患者超過10萬人（天津市民政局）。由此可見，如果考慮上述要護理老人，以及全市非健康老人的比率等要素，機構養老服務的需求應超過3%。因此，每千名老人30床位的設置標準是否合理也有待權衡。

2.1.3 有效購買機構養老服務的能力不足

老年人對于養老服務的購買力和意愿較低。2016年，天津市民政局開展了老年人服務需求抽樣調查，調查顯示：天津市老年人平均收入在3000元以下的占老年人口數的85.5%。伙食費支出平均為728元，占消費總支出的42.75%（天津市民政局）。2018年天津市月基本養老金為3355.16元（天津市人力資源和社會保障局），機構養老的成本大致為3000元/月（天津民政養老服務網）。雖然人民生活水平在不斷提高，但是入住養老機構對于老年人而言仍然是一筆巨額支出。

2.1.4 專業護理人員不足

天津市為解決養老服務護理人員短缺、服務水平參差不齊等問題，在天津職業大學、中德職業技術學院、天津城市職業學院設立了養老服務與管理專業，同時，政府加大對現有從業人員的培訓力度，養老護理員持證上崗率達80%。

然而養老機構護理人員與要護理老人的比例仍然與理想值相差甚遠。參照《上海養老機構管理和服務基本標準》對護理員與住養老人的比例規定，護理員與專戶（完全不能自理和癱瘓）老人比例為1∶1.5至2.5。而天津市除市級財政直接付人頭費的機構以外，95%的養老院出現嚴重配比不足的情況。

2.2 社區養老服務困境

社區養老服務是居家養老服務的重要支撐，具有社區日間照料和居家養老支持兩類功能，主要面向家庭日間暫時無人或者無力照護的社區老年人提供服務。天津市社區養老服務建設雖然達到了量化要求，但在軟件配備等方面仍存在不足。

2.2.1 缺乏政策支撐

在國家政策層面，2008年民政部發布的《關于全面推進居家養老服務工作的意見》中對居家養老服務工作的展開提供了基礎框架，但是關于社區居家養老服務的法律和政策有許多空白地帶，對責任主體的明晰、對服務內容和標準的規范、對相關機構在社區居家養老服務方面的權責、職能的界定缺失。

天津市級層面在《關于全面推進居家養老服務工作的意見》的基礎之上，具體從補貼方法、額度以及服務對象進行了相應的規定，但并未對服務規范、評估體系以及完善的運營機制進行規范。

2.2.2 政府引導不足

研究調查表明：當老人被問及“您是否了解社區居家養老？”，達到了解程度以上的僅占25%，而其中僅有部分老人知道社區居家養老的具體服務。由此可見，由于宣傳引導缺位，了解或者愿意接受就近養老服務模式的老年人仍然較少，導致服務惠及面和服務實效大打折扣，還沒有形成各類主體共同關注、共同致力于養老助老服務的合力，對于老年人的各類需求還缺乏深入的調查和研究。

2.2.3 社區居家養老服務專業化水平低，社區服務人員團隊流動性大、穩定性差

現階段活躍在社區居家養老服務領域的社區服務人員一般由居家養老服務站工作人員、志愿者組成。上述人員大多數僅僅接受過短期培訓，專業性不強，對老年人問題的了解多是從自己的經驗出發，缺少專業化的服務理念。此外，社區居家養老服務工作開展過程中具有專業知識的一線服務人才缺口依然很大，從數量和質量上都無法滿足目前急劇擴張的養老服務需求。加之工作待遇、工作環境、服務對象、職業發展前景等因素導致整個服務團隊人員流動性大，專業服務人員流失嚴重，不能滿足老人日益擴張的多元化養老需求。

2.3 居家養老困境

首先，“9073”養老格局作為城市養老事業發展整體框架，對推動養老服務供給發揮了積極作用，然而在居家養老服務層面由于最初對社區養老服務的規定過于模糊，導致現行養老服務市場在布局以及建設過程中產生了資源重復配置及閑置的現象。如：各區大力興建社區養老服務中心，但娛樂區及配餐區無人光顧，難以維持經營等現象。究其根本原因在于，目前我國實施的養老服務設施及供應渠道沒有得到系統性的整合，購買方式也大多是以老年人的子女訴求為中心，老年人處于被動消費的境地。另外，養老服務鏈條過于復雜，導致老年人因行動及溝通不便難以享受到系統性的服務。

其次，對于一般行動方便尚可自理的老人而言，養老機構并不是最佳首選，因此出現了相應的社區養老服務中心以便老年人可以選擇性地接受針對性較強的養老服務。然而如前文所述，大部分老年人對自己身處社區的養老服務項目并不了解，也表現出養老服務即為臥床不起時期的護理的理解誤區，說明各相關部門并未針對養老服務設施及內容向老年人進行系統的說明，錯把信息不暢理解為需求不高，這也是養老服務市場無法形成規模的原因所在。

最后，對于特殊類需要扶持老人政府出臺了相關政策進行補貼，社會各界公益機構也有相應的援助，但是依然存在如孤寡老人本身的特性而言很難在第一時間提出申訴并獲得補貼的施策盲區問題。

由此可見目前我國居家養老服務市場尚未形成規模的原因如下：一是養老服務鏈條分散且被動難以形成良好的市場體系;二是老年人在購買服務的渠道復雜且溝通成本過高難以形成較為滿意的服務體驗;三是養老服務市場中未形成有效的營銷模式（圖2）。

3 創建靈活有效的微型社區養老服務新模式

“9073”養老服務格局中居家養老服務體系的建設為首要任務，本文認為解決該問題的主要途徑為成立微型社區養老服務站，其目的并不在于繼續擴建養老服務設施，而是在現有資源的基礎上結合當地老年人的實際情況進行整合維護，便于柔性化管理。微型養老社區服務的目標是，老年人可以在相對舒適及熟悉的環境中接受持續的、高質量的養老服務。主要服務對象為高齡空巢需要護理人群。鑒于該部分高齡者的生活習慣，活動的區域以及居住的地點鮮有變化，因此可將服務范圍加以清晰的界定。與傳統意義上的社區養老不同，本文所示的微型社區養老服務體系的概念是指：30分鐘內可到達的，以社區為中心展開的將老年人所需的護理，醫療，日常服務，監督體系統統包含起來的環狀有機服務體系。該系統的運行還需滿足下述條件（圖3）。

3.1 評估與監管機構

評估與監管機構不同于市政府部門隸屬下的養老辦，具體工作內容主要包括三方面：有效配置養老服務資源、了解核心群體動態、普及推廣養老服務政策等信息、監督及管理社區養老服務中心，主動建立起老年人與社會養老服務資源間的聯系。

3.2 微型社區養老服務站

與傳統意義上的社區養老不同，本文所示的微型社區養老服務體系的概念是指：30分鐘內可到達的以社區為中心展開的將老年人所需的護理，醫療，日常服務，監督體系統統包含起來的環狀有機服務體系。另外應通過對老人的人數以及生活現狀等基礎調研進行資源整合及配置。資源配置內容應包括：基礎服務娛樂及供餐設施、專業人員配置、醫療服務的可實施性、提供服務的具體方法及途徑等事項。服務中心雖然不應以營利為目的，但仍然要盡量維持基本運營，因此應積極與街道辦事處及上級部門進行相應的成本核算及財務管理活動。

3.3 醫養結合落到實處

除特殊疾病及重疾病老人外，日常治療、護理及防治對于大部分老年人而言是保證居家養老質量的重中之重?？蓪嵤┑姆椒ㄈ纾涸谏鐓^醫院建立醫療檔案以便把握藥品供應需求，對于行動不便的老人設立派藥窗口，可通過預留押金的方式電話購藥并借由第三方進行藥品監督。在防治疾病方面，可定期組織宣傳活動，普及預防知識及社區醫院致力于社區居家養老服務的具體工作內容，切實有效地將醫養結合落到實處。

3.4 互助群體

互助群體由養老服務區域內的居住者、社區工作人員以及社會公益機構志愿者組成，在區域負責人的指導下開展自發性互助活動的群體?；ブ鷥热葜饕ǎ盒麄黝A防疾病及保健知識、普及政府相關政策、了解社區老人民聲民情、最大限度地開發當地已有社會資源可通過口口相傳或組建微信群的方式進行溝通及管理。

4 完善人才培養機制

加強養老服務人才培養力度、實施養老服務標準化是提升養老服務水平的關鍵。在養老護理人才隊伍建設方面，應根據養老護理服務的不同對象以及不同層次，將養老護理人員劃分為若干類型進行培養。一部分高端人才主要從事養老護理工作的咨詢、評估、管理等相關工作，另一部分作為一線護理人員進行基礎的崗前培訓，并切實有效地確立標準化服務流程及模式。

5 結語

“9073”養老格局在養老服務體系建設初期作為城市養老事業發展整體框架，對推動養老服務供給發揮了積極作用，有利于按照人頭數來配置床位數和配置財政資源。

另外，“9073”養老格局的重中之重為居家養老服務建設，然而目前我國城市地區雖在居家養老設施建設方面投入了較多成本，但并未有效地服務于目標群體，養老服務市場經營慘淡，其根本原因在于未能建立起有效的服務供應鏈條，將供求雙方整合在一套完善的系統當中。為了讓養老服務市場盡快向成熟、健全化的買方市場過度，亟需建立起一個以服務于老年人為核心目標的養老服務微型社區，有效地建立起老年人與醫療資源及養老服務機構間的聯系，以達到將養老服務落到實處的最終目的。

參考文獻

王麗.城市社區居家養老服務發展的困境及出路[J].社會探索，2015（12）.