土地綜合整治項目中存在的主要問題及對策

李云

摘 要：我國土地綜合整治經過30多年的探索與實踐，其內涵與外延隨著時代的變遷得到不斷豐富和發展。近年來，隨著工業化、城鎮化和農業現代化的快速推進，我國土地開發過度、無序、零散問題日趨嚴重，鄉村耕地碎片化、建設用地利用低效化、生態用地退化以及空間布局無序化等多重問題并存，針對發展中出現的這些新問題，自然資源管理部門對土地綜合整治政策進行了調整，逐步從注重耕地數量，向多要素綜合、多目標統籌的綜合整治轉變，提出了提高耕地質量、推進鄉村振興、保護景觀生態與文化傳承等多目標新要求。

關鍵詞：土地綜合整治;問題;對策

引言

按照《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》相關部署要求，各地積極開展土地綜合整治試點工作。在具體推進過程中，一些問題亟需解決。基于新時代國土空間治理現代化的要求，全面理解土地綜合整治的趨勢和作用，探討新時代土地綜合整治規劃思路，對于構建和完善系統完備、科學規劃、運行有效的現代空間治理體系和治理能力現代化具有重要的意義。

1.土地綜合整治項目中存在的主要問題

1.1對生態建設工作缺乏重視

對于各級地方政府有關部門來講，土地綜合整治項目的核心目標是確定耕地的具體面積，實現耕地占補的平衡目標，對生態建設工作缺乏一定的重視，項目建設和周圍環境之間無法實現和諧發展。例如，在某農村地區由于土地綜合整治項目內容不夠完善，和周圍環境無法實現協調發展，影響各項資金的使用效果。另外，在項目落實期間，由于生物措施的運用不合理，使得該項目的功能過于單一，土地治理效果較差，嚴重影響項目的后續運行，使得項目的整體效益不斷下降。

1.2過于重視耕地質量

結合土地綜合整治項目特點可以得知，補充耕地政策作為項目實施的核心，能夠進一步提升項目實施效果。但是，在部分整治項目中，由于相關部門過于重視耕地的質量，沒有全面考慮工程實用性，在部分地區私自設置水利設施，布設大面積的管道，增加項目的建設成本，影響項目的綜合效益。所以有關部門需要根據土地綜合整治項目的具體規模，在加強耕地質量控制力度的同時，確保土地資源得到良好利用。

2.土地綜合整治項目優化對策

2.1建立健全權屬調整的政策機制和技術體系

土地綜合整治的核心任務之一是優化國土空間布局，在廣東省農村地區土地權屬現狀之下，開展土地綜合整治必然存在權屬調整的需要。權屬調整既是用益物權權利歸屬的變更，也是土地價值再分配的過程，權屬調整能否順利實施，直接關系到土地權利人參與土地綜合整治的積極性。針對廣東省國有土地與集體土地相互混雜，集體土地之間相互交錯，亟需開展權屬調整但缺乏政策路徑的問題，建議：結合我國具體國情，健全土地權屬調整的政策機制，允許在土地綜合整治范圍內打破權屬邊界，重新劃分宗地和確定產權歸屬，既允許相同土地所有權之下不同土地使用權之間的權屬調整，也允許國有土地所有權與集體土地所有權、不同集體土地所有權之間的調整，同時建立起土地權屬調整的調查、評估、分配、登記技術體系，在堅持農民主體和村民自治的前提下，保障土地權屬調整后的土地價值再分配公平合理，積極穩妥有序推進權屬調整工作。

2.2構建微觀鄉村集群綜合體，以生態優先優化復合空間

（1）落實上位規劃和區域規劃定位。土地整治規劃是上級規劃的落地和實施，根據全域自然空間的資源條件，合理細化上位規劃的“三區三線”，落實各項規劃管控指標，深刻把握全域單個空間在上位規劃的總部署和主體定位，理解主體定位和發展方向。

（2）按照生態優先原則，優化空間格局。根據“雙評價”判定的“三生”空間和“三線”邊界，按照生態空間只增無減、農業空間總量控制、鎮村空間節約集約的思路，優化調整布局，確保生態和農業空間的整體性、連續性和完整性，實現人與自然和諧共生。根據實際，國土空間可以劃分為林地、草地、河流、農用地、工礦用地、鎮村建設用地、歷史文化保護點、產業發展用地等，或按照主體功能分為生物多樣區、水源涵養區等。

（3）構建微觀鄉村集群綜合體。在鄉村地區，每個自然空間雖然有主體功能定位，但是往往都是復合利用、綜合使用的。比如農村居民點組團，在其內部往往也存在綠化生態和農業種植等其他功能。這就必須以小系統、微生態方式，完成單個自然空間的復合用地規劃，系統構建微觀鄉村集群綜合體。

2.3以人為本提升社會治理能力，保護特色景觀文化，助推鄉村社會重構

土地綜合整治注重突出農村集體經濟組織和農民的主體地位，鼓勵村民委員會或村民小組組織當地農民自主開展土地平整工程、小型基礎設施建設和植樹造林等技術要求低的簡易工程，提升農村集體經濟組織和農民自治能力。整治后的農田集中流轉給種糧大戶或者其他新型經營主體從事現代農業生產，在提升農業生產效益的同時，以產業促就業，增加農民就業機會，改善農民生產生活條件。土地綜合整治強調鄉村山水脈絡等獨特自然風貌保護以及鄉村地域文化脈絡、鄉土記憶傳承，從農耕文化和鄉村文明等渠道留住“鄉愁”，增強鄉村文化價值和人文情懷。此外，整治過程中充分挖掘自然景觀和傳統文化資源，促進產業發展與特色文化保護、復興的良性互動，深刻改變鄉村地域生產、生活方式，為打造全域生態宜居與集約高效的鄉村發展新格局創造條件。

2.4構建空間生態聯通網絡，剖析全域分區整治目標

（1）打造全域生態安全格局。按照生態保護優先，從整體上為生態功能區域留足國土空間，將孤立的生態功能區塊有效地連接貫通，構建全域生態屏障。首先，應將生物多樣保護區、水源涵養區等作為生態功能服務核心區域，形成生態面域。其次，利用河流、林帶等帶狀區域構建生態走廊，形成生態線域。最后，在生態走廊利用濕地、綠地的建設等構建生態節點，構成“點-線-面”全域生態安全屏障。

（2）貫通分區聯通網絡。主體利用功能分區之間要進行物質和能量交換，需要利用交通干線、基礎設施管道等線性的空間要素。線性要素的規劃布局，應從空間節約和綠色高效等方面落實空間規劃和管制要求，服務于空間功能主體，避免重復建設，實現路徑最短、網絡最優、綠色高效的格局。

（3）明確功能分區整治目標。每個主體功能分區都有相應的發展和運行規律，了解主體功能分區的發展過程，分析其自身特征和空間結構，找到主體功能分區的限制性因素、短板、風險，明確開發利用活動的類型、規模和強度，形成每個分區負面條件清單，為科學的空間生態修復和整治打下基礎，科學系統地提出最高目標。

結語

綜上所述，通過對土地綜合整治項目實施效果的有效措施進行分析，例如，做好生態建設工作、加強項目實施效果考核、提高項目的實用性等，確保土地綜合整治項目得到良好落實，減少土地資源損耗。

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（泗陽縣自然資源和規劃局，江蘇 宿遷 223700）