高速公路項目全過程成本控制與管理研究

■ 韋苗苗

（安徽理工大學，安徽 淮南 232000）

一、引言

交通運輸是經濟社會發展的基礎，新中國成立以來，我國經濟水平快速發展，在現代化工業建設中，由于陸地交通運輸需求的擴大，及居民出行便利性要求的提高，推動了我國高速公路行業的蓬勃發展，截至2018年末，我國公路總里程達到484.65萬公里，是1984年末的5.2倍。其中，高速公路達到14.26萬公里，里程規模位居世界第一。

但與之相對應的是多年來不斷攀升的工程成本和工程投入。我國國土面積遼闊，地形復雜，公路建設工程項目多，環境復雜多變，技術難度大，高等級公路的建設越來越多，資金投入逐年增加。據交通部發布的數據，截至2018年末，我國收費公路累計建設投資總額88823.5億元，較上年末凈增加6479.5億元，增長達到7.9%。而公路收支缺口規模仍然較大，2016-2018年全國收費公路通行費收支缺口分別為4143.3億元、4026.5億元和4069.4億元，收支不平衡問題普遍存在，研究其成本控制管理具有重要意義。

二、高速公路工程成本控制存在的問題

高速公路建設程序包括許多方面，見下圖1。本文基于項目建設全過程的角度，對與成本控制密切相關且影響重大的項目投資決策、資金籌集、招投標、建設施工及使用養護五個階段存在的問題進行了研究。

圖1 我國高速公路建設項目基本流程圖

(一)項目投資決策階段成本控制重視不夠

項目投資決策階段是項目全過程的首要階段，這一階段的工作能夠決定項目成敗的80%-90%，關乎整個項目的成敗。但是在實際投資決策階段，相關部門對成本控制主動重視程度不夠，存在對國家政策及所在區域總體規劃了解不細致，相關報告的編制套用公式，不考慮市場經濟的變動，相關費用比率取值相同，計算出的價格與實際出入較大，前期對地質水文等環境勘查深度不夠，資料收集不全的問題，使得工程估算失去指導意義。

（二）資金籌集階段成本控制問題

在《中華人民共和國公路法》等相關法律法規中規定，公路工程資本金的來源渠道主要有：車輛購置稅等交通規費、各級財政撥款等。由于建設資金鏈具有斷裂風險，在資本金不到位的情況下，為保證正常的工程建設就需要采用其他的借款方式。雖有單位自籌、引進外資、銀行貸款等多種方式，但是前幾種方式或限制條件多,或處于嘗試階段，資金籌集主要仍舊依靠銀行貸款及發行債券，融資渠道較為單一，加劇了籌資風險，又由于行業投資回報具有滯后性，使得借款費用利息增加，工程進度款項支付及時性受阻礙，進一步影響工程建設實施進度，使項目建設總成本增加，為后期運營增添了壓力。

（三）招投標階段成本控制問題

根據《招投標法》的相關規定，招標單位編制招標文件及投標單位編制施工預算都應當以設計圖紙作為依據，但是在實際招投標過程中，部分單位違法違規根據可行性報告及未經批準的施工圖紙開展招投標工作，使得工程概算和訂立合同價款與實際產生的工程成本出入較大，不利于工程成本控制。同時，違法借用資質，超越企業資質進行招投標再違法轉包分包現象也屢禁不止，加之高速公路建設項目標的數額較大、施工環境較為復雜、施工難度大、工藝要求高，如果中標單位資質、設備、人員及技術等不達標將嚴重影響高速公路建設成本控制。

（四）建設施工階段成本控制問題

建設施工階段成本把控不力往往是造成高速公路建設成本過高的首要原因。在實際建設施工階段，通常將工程的通車時間、施工工期以及工程質量、安全等硬性條件作為建設目標，施工階段的成本控制力度明顯不足。成本把控在業主及施工方心中位置靠后，許多控制措施難以落到實處。首先，對于施工過程中產生的人工、材料和機械等直接費用核算、審核不嚴謹，較為依賴施工單位上報和監理單位確認的金額，存在實際工程量往往小于實際支付直接費用的情況；其次，在建設施工過程中關于設計方案、施工方案、工程進度方案、工程數量的變更難以避免，在變更方式為正變更的情況下，增加了高速公路建設工程的成本。最后，成本控制責任部門多集中在派出項目部及財務部門，其他相關部門對成本控制與管理的關注度不夠，成本控制管理的整體協調意識不足。

（五）使用養護階段成本控制問題

這一階段的主要成本包括養護工作所耗費的人工機械材料費用的總和，控制好這三類費用就是控制好養護階段的成本管理。但據《2018年全國公路統計公報》指出，全國收費公路養護管理支出凈增55.4億元，增長10.4%，養護管理支出居高不下，存在高人工費、高機械費、高材料費“三高”情況：在人工方面，在崗人員素質參差不齊，中高端人才比例少，薪酬結構不合理，人工成本過高；在機械使用方面，機械種類要求多、數量大且閑置成本及運輸成本高；在材料使用方面，由于材料費用占三類費用總成本比重大，且主要使用材料瀝青砼、水泥、鋼材等市場價格波動大，成本難以預測控制。

三、高速公路建設工程成本控制問題產生原因

（一）相關部門成本控制意識淡薄

相關部門成本控制意識淡薄是投資決策及施工階段成本控制不足的一大原因。首先，交通行業主管部門缺少監督意識，就實際情況來看，我國高速公路管理工作以政府為主，而投資及日常建設工作則以國有資產管理機構所屬的企業為主，但是由此產生的投資效益與政府管理單位績效考核并不掛鉤。其次，高速公路業主方主要為國有企業改制成立，同其他行業新型企業相比市場競爭觀念不強，內部管理體制不健全，主動控制成本意識不強。最后，從咨詢、設計、施工、監理等各個參建單位角度來看，一般認為成本控制為業主方自己的事情，除非業主方提出，否則成本控制行動不自覺，缺乏控制成本自覺性。

（二）融資渠道單一，資金籌集壓力大

雖然我國的高速公路建設資本金籌集方面的能力在不斷地增強，但是資本金的供需矛盾依然較為突出。主要原因是由于工程建設資本金數額大，籌資渠道窄，面對有限的供給市場，存在需求大于供給的現象。且我國目前正處于高速公路項目建設的高峰期，對資本金的需求大，加之今年新冠肺炎疫情影響，建筑行業復工復產受阻，但人工材料成本相對增加，資金需求進一步增加，但各種融資工具的發行效率將有所降低，有可能打亂各地高速公路企業原有投融資計劃，資本金融資供給渠道不斷縮緊。

（三）招投標體制機制不健全，政府監管不到位

出現違反招投標管理制度的原因：一是我國高速公路行業機制體制不完善，建設、設計、施工及監理單位質量參差不齊，對《中華人民共和國招標投標法實施條例》執行力度不嚴。二是政府監管不到位。此外，受到地方保護主義等落后觀念的阻礙，高速公路項目也存在一定的行業壁壘，外地投標單位想要進入本地市場投標成功相對較為困難。

（四）養護階段人工機械材料費用控制不合理

高速公路建成后人工機械材料費用的“三高”的原因是：在人工方面，由于過去行業壟斷特征，地方政府要求企業承擔保證社會就業的社會責任，及受“先養人后養路”思想影響，導致同一崗位人員數量飽和，素質難以控制，產生人員過剩和機械使用率過低現象；在機械使用方面，由于養護作業的特殊性，對施工機械數量種類需求量大，且施工過程具有封閉性，不能連續工作，影響機械使用效率；在材料方面，施工使用的主要材料瀝青砼、水泥，鋼材等市場價格波動大，成本難以預測控制。僅原材料鋼材一項，2018年1月-2020年1月兩年多時間價格波動就較大，詳情見圖2。

2018—2020年1月CSP中國鋼材價格指數走勢圖

四、高速公路建設工程成本控制問題的改進建議

（一）提高全體單位成本控制意識

首先，交通行業主管部門應當增強成本控制的全過程的動態監督。嚴格做好工程概算的編制，保證概算的編制科學合理，做好項目前期審批；在建設過程中將成本控制的監督管理作為常態化工作，工程項目全程跟蹤審計；在竣工驗收時，做好決算審計監督，保證所有資金規范使用；同時緊跟市場不斷完善相關行業標準、技術指標及招投標管理文件。其次，建設業主方樹立成本控制的主體責任意識，作為首要責任人，保證現場勘查到位，設計及相關技術方案經濟合理、科學實用，將強調成本控制重要性。同時做好成本控制意識宣傳工作，增強全體參與單位成本控制積極性。最后，各參建單位應當提高成本控制自覺性，設計部門與造價部門密切溝通，嚴格按照規定的工程估算做好最具經濟效益的設計方案；施工單位嚴格遵守合同，規范施工，遵守物資管理制度，嚴禁浪費等。

（二）改革融資模式，創新融資方式

面對新冠肺炎疫情，各地企業應當提早做好資金規劃，優化債務結構，通過改革融資模式，加大權益性融資比例來改善資金結構，降低成本控制風險。傳統的債務融資方式，資產負債率偏高，抵御風險能力較弱。高速公路企業應當拓寬融資思路，探索權益性籌資的新模式，通過去桿杠降低財務風險，改善資本結構。目前較好的權益性融資方式主要有高速公路產業基金與基礎設施REITs（不動產信托基金）。高速公路產業基金作為一種共享利益、共擔風險的投資模式，主要依靠資產本身的現金流保障基金運轉，而非依靠政府主體信用兜底。另外，高速公路建設資金需求大、周期長，具有產業基金中長期投資特征，且該類資產品質優秀，長期收益平穩，風險可以把控，對多數投資者吸引力較強。將高速公路建設領域與產業基金相結合，可以有效刺激政府資金使用效率、盤活存量債務項目，提升各地方高速公路企業經營效果，優化其財務結構。

（三）嚴格招投標監管，健全體制形成開放的市場

政府行政主管部門要嚴格做好招投標階段的監督管理工作，不斷完善招投標管理體制機制，保證招投標全過程各類方案文件圍繞設計圖紙合規、合法進行；完善成熟開放市場環境，禁止地方保護主義思想，保證競標公平合理；建立完善企業信用評級體系，并與招投標評分掛鉤，推廣實行工程質量終身負責制，促進企業優勝劣汰，走上更加專業化、規模化道路。

（四）分類擊破，解決養護費用“三高”

在人工成本方面，以考核激勵為手段，調動人員成本控制積極性，以實現全面預算為目標，發揮預算導向管控作用，制定預算考評與績效薪資發放掛鉤制度，同時引進職業項目經理人模式，調動全體員工主觀能動性，實現成本控制；在機械材料方面，引入新技術、新工藝、新材料，研發適用于不同環境的高速公路養護機械，提高機械使用效率，研究新型施工工藝及新材料，降低成本，便捷施工。雖前期投入成本較大，但是對之后的成本控制將具有明顯效果。

五、結論與展望

高速公路成本控制與管理工作涉及建設及養護過程的全體人員，貫穿項目始終，為有效實現成本控制與管理，需要各階段、部門、人員進行嚴密配合，協同合作，進而達到降低建設成本的目的。

高速公路成本控制與管理研究是理論和實務界的研究熱點，本文對高速公路建設成本控制的研究是為了我國高速公路建設成本控制問題提供借鑒，但是由于本人知識廣度、深度有限，實務經驗不足，加之高速公路工程成本控制涉及的理論較多，仍然有很多需要進一步深入探析的地方，主要展望如下：本文提出的一些理論及建議還缺乏在工程實踐中的應用經驗，要在今后實際工作中進行應用并完善。同時要研究各地區不同地理環境下高速公路建設特點，針對不同區域高速公路成本控制提出更具針對性的建議。