政策失衡與農村“分配型糾紛”的生成

摘 要：作為一次大規模的資源反哺過程，扶貧搬遷既有利于農村減貧，同時也可能會因反哺失衡而出現“分配型糾紛”，阻斷“資源反哺-治理有效”的邏輯鏈條。以陜南A縣扶貧搬遷為例，因反哺失衡而導致的分配型糾紛表現為各種案件化的上訪行為和非案件化的日常抵抗。清晰制度與模糊鄉土之間的精準識別、懸崖效應與平均心態之間的精準幫扶以及主動應對與避責取向之間的精準管理，三重維度的沖突構成了分配型糾紛的制度性根源。對中國農村基層治理而言，打通“資源反哺-治理有效”的邏輯鏈條，就需要在資源反哺的基礎上完善分配治理體系和分配治理能力。具體而言，需要提高基層政府的認證能力，協調多重面向的分配正義，平衡不同政策的幫扶落差，強化基層政府的主動回應。

關鍵詞： 政策失衡;分配型糾紛;扶貧搬遷;分配治理

中圖分類號：F323.8 ? ? ? 文獻標識碼：A

文章編號：1009-9107（2020）04-0021-10

收稿日期：2019-10-19 ?DOI：10.13968/j.cnki.1009-9107.2020.04.03

基金項目：國家民族與宗教委員會民族研究項目（2019-GMC-028）;清華大學農研院農村研究博士論文獎學金項目（201906）

作者簡介：徐明強（1989-），男，清華大學社會科學學院博士研究生，主要研究方向為地方政府、農村基層治理。

一、問題的提出

農民和基層政府之間的矛盾糾紛，一直是中國農村基層治理研究的重點話題。在改革開放初期的工業化、城鎮化進程中，農民經歷了國家或強或弱的資源汲取行為，當汲取的力度超過農民可承受的范圍，就可能引發農民抵抗。只不過和東南亞地區的小農習慣于利用“弱者的武器”進行“日常抵抗”的方式不同[1]，中國的農民更傾向于使用中央文件或國家法律維護自身權益，呈現出“依法抗爭”[2]或是“以法抗爭”[3]的行為特征。因此對這一時期中國農民和基層政府之間的矛盾糾紛，學者大多立足于資源汲取的時代背景，假設了“汲取-維權”的因果鏈條——基層政府承擔了資源汲取的端口功能，農民和基層政府之間的矛盾糾紛即是對國家過度資源汲取的變相反應。以此推演，如果國家能夠降低資源汲取的力度，或者采取資源反哺的方式，就能在很大程度上消解農民和基層政府之間的矛盾糾紛。

這種假設和推演在邏輯上有一定的道理，但并不一定完全符合社會事實。進入21世紀以后，農業稅費改革和資源配置關系的逆轉，將中國農村帶入資源反哺的新階段，基層政府在農村地區的工作重心也逐漸從征糧納稅轉變為興建基礎設施、提供公共服務[4]。但出乎意料的是，資源配置關系的逆轉并沒有完全消解農民和基層政府之間的矛盾糾紛，大量的反哺資源反而是將農村社會帶入“分利秩序”[5]。為了爭奪國家分發下來的各種項目補貼，“權力尋租者、地方富人與灰黑社會勢力、謀利型的機會主義農民等幾個行動主體相賴相生，普通民眾被排除在外，鄉村治理出現內卷化”[6]。對于資源反哺階段農民和基層政府之間為何依然存在矛盾糾紛這個問題，很多學者將之歸咎為農民的“謀利心態”。例如田先紅分析了湖北“橋鎮”的上訪案件，發現在當前中國農村社會中，“謀利型上訪”開始凸顯，甚至涌現出了一批上訪專業戶，形成“上訪產業”[7]。常倩分析了經濟發達省份的上訪行為，發現拆遷上訪者的利益訴求遠遠高于其正當利益，甚至達到了“離譜”的程度，提出了“贏利型上訪”的概念[8]。楊磊等人分析了中部地區某縣的違建現象，認為弱地權、弱治理后產生了分利秩序與謀利空間，兩者相互促進最終誘導了農村社會當中違建現象的出現[9]。

對于精準扶貧過程中農民爭當貧困戶、爭搶扶貧資源而引發的各種矛盾糾紛現象，現有的學術研究在很大程度上延續了之前“謀利心態”的研究思路。例如馮華超等人認為，精準扶貧的過程中之所以出現爭當貧困戶的現象，主要是因為“精準扶貧的新政策改變了農戶的心態、農民平均主義思維以及評選機制不夠科學”這三個因素[10]，前兩個原因指向了農民行為的謀利心態，后一個因素指向了基層政府的政策執行方式。方菲等人認為，國家扶貧政策忽略了鄉村社會結構性因素和文化性因素對政策執行的影響，導致政策執行的結構性脫嵌和文化性脫嵌，這種雙重脫嵌最終引發了農戶爭貧鬧訪和農戶福利依賴[11]。劉升則重點分析了精準扶貧中的“政策邊緣人”，認為在社會分化和競爭的背景下，“政策邊緣人”與其他條件差不多的群體對比會產生相對剝奪感。“政策邊緣人”會認為享有政策利益本應是他們的權利，于是他們基于維權的想法會通過各種方式謀取政策利益[12]。

上面這些針對新現象的研究，對于理解資源反哺背景下農民和基層政府之間的矛盾糾紛非常有價值。新的解釋思路根據實際情況修正了以往“汲取-維權”的邏輯鏈條，納入了社會結構、農民心態這些新的因素后，重新建構了“反哺-謀利”的邏輯鏈條，對資源反哺背景下農民與基層政府之間的矛盾糾紛提供了更豐富的解釋。但這種新的解釋思路并沒有完全打開“反哺謀利”的暗箱，其中的因果機制依然不夠清晰，還存在很大的解釋空間。而且“反哺-謀利”的邏輯鏈條帶有較為明顯的“社會中心論”色彩，忽視了國家資源分配行為在矛盾糾紛生成中的作用。基于既有的研究，本研究立足秦巴山區A縣的田野調查2018-2019年筆者調研團隊曾多次對陜南A縣開展田野調查，并在下轄的B鎮進行蹲點，獲得了一手調研資料。依據學術慣例，本文對地名、人名進行了匿名化處理。 ，以扶貧移民搬遷過程中出現的矛盾糾紛為分析對象，采用國家視角，歸納“分配型糾紛”的表現形式，總結“分配-糾紛”邏輯鏈條，為資源反哺背景下農民與基層政府的矛盾糾紛提供新的解釋路徑。

二、“分配型糾紛”的表現與亞類型

作為一次超大規模的“資源反哺”過程，精準扶貧的確給農村地區帶來了大量的經濟資源，無論是貧困人口，還是非貧困人口，都可以從一些普惠型扶貧措施中獲得相應的利益。扶貧搬遷的反哺規模更是超出了其他幫扶措施，搬遷戶不僅獲得了安全住房，還有可能獲得必要的生計保障措施。但是在具體的實踐過程中，扶貧資源的輸入對農村基層治理并不一定完全是正向作用，也有可能帶來新的政策風險——不同于普惠型扶貧措施，扶貧搬遷屬于特惠型扶貧措施，只有無安全住房的貧困戶能夠獲得財政支持，其他群體無法享受。同時，扶貧搬遷的財政支持力度又非常大，不同群體之間的政策落差超出了農民能夠接受的范圍，其他沒有獲得政策支持的群體很可能會因為政策差異產生“相對剝奪感”[13]，出現“從嫉妒到怨恨”[14]“從不公到怨恨”[15]的現象，進而引發農民和基層政府之間的矛盾糾紛。

A縣位于陜南秦巴山區，是國家級扶貧開發重點縣。2017年4月之后，A縣重新進行搬遷戶識別，全縣符合易地扶貧搬遷條件的貧困戶共有5 080戶。之后A縣緊鑼密鼓地開展土地征收、安置房建設、搬遷戶選房入住、宅基地騰退等工作。到2019年初基本完成了全縣的扶貧搬遷，在集鎮周圍建立集中安置小區20個，建安置房3 965套;在86個村布點建設交鑰匙工程安置房1 130套 A縣政府縣長：《在A縣第十八屆人民代表大會第三次會議上的政府工作報告》（無文號），2019年2月16日。。在這一輪扶貧搬遷中，搬遷戶所享受到的政策優惠力度確實比較明顯——按照A縣《搬遷建房補助資金兌付辦法》中的標準，“搬遷貧困對象人均自籌資金不得超過2 500元，戶均不得超過1萬元”。“交鑰匙工程安置房”則是完全免費交給低保戶以及無勞動能力的殘疾人 A縣政府辦公室：《關于印發A縣移民（脫貧）搬遷建房補助資金兌付辦法的通知》（A政辦發〔2017〕3號），2017年1月11日。。為了獎勵搬遷戶能夠及時騰退原有宅基地，當地政府還提供獎勵性補助，“所有國家建檔立卡貧困戶，只要騰退了原有宅基地，就能獲得人均1萬元的獎勵性補助，在沒有騰退之前，也可以先期兌付3 000元。” A縣政府辦公室：《關于印發促進易地扶貧搬遷入住及舊宅騰退復墾獎補暫行辦法的通知》（無文號），2019年3月6日。

對于這種政策扶持，5 080戶搬遷戶絕大多數是非常滿意的。以一個四口之家的搬遷戶為例，這一搬遷戶支付1萬元（人均2 500元）就可以購買1套100平方米的住房。除此之外，這一搬遷戶還可以獲得4萬元的宅基地騰退補助（人均1萬元）。但其他沒有享受到這一政策的群體在縱向和橫向比較的情況下，就可能產生較為嚴重的不公平感，圍繞扶貧搬遷農民群體和基層政府出現各種類型的矛盾糾紛。以2017年A縣扶貧領域的上訪案件為例，當年省級交辦案件有9件，其中涉及扶貧搬遷的有2件;市級交辦案件有12件，其中涉及扶貧搬遷的有4件;縣級交辦的案件有76件，其中涉及扶貧搬遷的有23件。三個層級的上訪案件加總，涉及扶貧搬遷的上訪案件就占到A縣2017年扶貧領域所有上訪案件的1/3（見表1）。除此之外，還有一些矛盾糾紛并未激化到上訪的程度，而是體現為“日常性抵抗”，農民對基層政府牢騷埋怨，對扶貧搬遷政策和扶貧干部冷嘲熱諷，說一些“酸話”“怪話” 在調研過程中，筆者與扶貧干部一起入村宣講健康扶貧政策。在宣講后的提問環節，就有一位陳姓村民對精準扶貧政策頗有微詞，說“老實人吃虧”，站長讓他提意見，他又躲躲閃閃。后來筆者才了解到陳姓村民的具體情況。2013年，這位村民在自家宅基地上自費修建了一棟二層住房，共計花費20多萬元。在精準識別時，這位陳姓村民因妻子長期患病被納入貧困戶，而且享受了健康扶貧政策。后面他看到其他貧困戶有的因為沒有安全住房能夠享受1萬元買1套房子的優惠政策，危房改造也可以享受2萬元的補貼，他也想享受政策。但是鎮政府沒有答應他的要求。因此鎮上干部每次入村政策宣講，他都會對精準扶貧冷嘲熱諷。A縣下屬B鎮黨政辦公室副主任訪談記錄，訪談編號2018717LL，訪談時間：2018年7月17日。。對此基層干部也有切身的體會，他們認為“現在搬遷引發的矛盾成了扶貧里面矛盾的核心。修路，大家都受益;自來水、電，是全覆蓋的;醫療、教育，大家都有，這些事情沒什么矛盾。現在主要就是這個房子，矛盾太大了，引發矛盾也最多了。有些人會上訪;有些人不上訪，他就是嘟嘟囔囔、罵罵咧咧”A縣下屬B鎮黨委書記訪談記錄，訪談編號：2019731YSJ，訪談時間：2019年7月31日。 。

表1 A縣2017年群眾反映扶貧領域信訪事項統計 《省級交辦A縣2017年群眾反映扶貧領域信訪事項統計表》《市級交辦A縣2017年群眾反映扶貧領域信訪事項統計表》《縣級交辦A縣2017年群眾反映扶貧領域信訪事項統計表》，三份統計表均無文號，2018年1月2日。。

這些涉及扶貧搬遷的上訪案件以及尚未案件化的牢騷埋怨大多和扶貧搬遷安置房的分配有關。如果根據具體的事由進行歸類，大體可分為三種亞類型：一是在縱向比較下，以往的搬遷戶會對政策前后變化表示不滿。A縣位于山區，之前就有陜南避災（扶貧）搬遷的項目，到2013年前后依然有一些貧困戶采取了避災（扶貧）搬遷的政策。但是當時避災（扶貧）搬遷的政策補償并不高。按照《A縣陜南避災扶貧搬遷建房補助資金兌付辦法》的規定，“（1）分散安置的每戶補助3萬元;（2）特困戶周轉房由縣、鎮共同籌資建設，縣上負責建房（基本入住條件，不含裝修）補助，鎮上負責土地征用及平整費用，縣級建房補助以實際建房面積、單位造價全價補助到鎮;（3）劃地集中安置的每戶補助4萬元;（4）多層安置的每戶補助5萬元;（5）高層安置的每戶補助5.5萬元” 《A縣陜南避災扶貧搬遷建房補助資金兌付辦法》（無文號），2013年3月2日。 。2014年精準扶貧開始以后，每年都下發脫貧指標。到2016年底，扶貧搬遷的補償標準還是延續了2013年的標準 A縣政府辦《關于印發的通知》（A政辦發[2016]31號），2016年10月20日。。在這種情況下，在2016年之前享受扶貧政策的搬遷戶最多只能獲得5.5萬元的補助，其他支出需要自行承擔。但是僅隔1年時間，到2017年4月以后，精準扶貧的幫扶力度驟然加大，扶貧搬遷享受到的扶持力度也出現了明顯變化，從上到下都開始執行“1萬元買1套房子”的新政策。在前后政策的對比下，以往那些沒有享受到新政策的搬遷戶就有很大的意見，到鎮政府、縣政府“要說法”，要求補償前后政策之間的“差價”。在重大利益分歧之下，這些搬遷戶和基層政府之間的矛盾幾乎到了沒法解決的地步。對此基層干部也是頗有怨言：“前面我們還有陜南移民搬遷的，他們當時可是貸款10萬、20萬買的房子，這1萬塊錢買1套房子的政策一出來，你說這前面的人咋辦？他的貸款還還是不還？……前后政策的差別太大了，弄得下面我們這些具體干活的就很被動。” 事實上，以往的搬遷戶的確有一些開始“賴賬”，不再償還購買商品房的貸款。參考A縣下屬B鎮黨委書記訪談記錄，訪談編號：2019731YSJ，訪談時間：2019年7月31日。

二是在橫向比較下，危改戶會對政策差異感到難以接受。在這一輪扶貧工作中，國家政策對危房改造也提供了各種財政補貼，但是相較異地搬遷而言，危房改造的財政補貼支持力度要小很多。按照具體的文件規定，農村危房改造項目的補助標準為“C級危房改造戶均不超過1.5萬元，最高不超過2萬元。D級危房翻建、新建的補助資金戶均2.6萬元。根據工程量大小，每戶最高可申請3萬元的貼息貸款，3年以內（含3年）實施優惠利率，按照月利率4.75%執行貼息” A縣政府辦公室《關于印發A縣農村貧困戶危舊房改造工作方案的通知》（A政辦發[2016]35號），2016年10月21日;A縣脫貧攻堅指揮部辦公室、A縣財政局、A縣住房和城鄉建設局：《關于下達2018年農村危房改造項目計劃及第一批補助資金的通知》（無文號），2018年4月2日。 。這個標準勉強能夠覆蓋C級危房的修繕加固費用，但是無法完全覆蓋D級危房的翻建、新建費用。這就導致有些D級危房的貧困戶面臨了新的問題——在翻建、新建住房以后有了安全住房，但是卻可能背負了新的債務。在這種情況下，一些D級危房的危改戶就會“后悔”當初的選擇——異地扶貧搬遷和危房改造屬于二選一，享受了危改政策就不能再享受易地扶貧搬遷政策。部分D級危房的貧困戶在進行政策選擇時，考慮到進城入鎮的生活成本、生活習慣，沒有選擇異地搬遷，而是選擇進行原址翻建或者就近新建。但是自己在原有宅基地上翻建、修建新的住房，卻需要花很大的成本，甚至還需要負擔一些債務。與之形成鮮明對比，選擇異地搬遷的貧困戶卻享受了更優越的政策，既沒有擔負新債務，還獲得了1套住房。兩相對比，就很可能出現攀比的問題，一些選擇危改的D級危房貧困戶就會到政府反映情況，要求重新享受扶貧搬遷的政策。當訴求沒有得到有效滿足，他們就有可能會到鎮政府吵吵鬧鬧，或者到縣政府上訪。

三是在同類對比下，農民對“幫懶不幫勤”的政策偏差感到心理失衡。其中存在中央政策設置和基層政策執行之間的偏差。按照國家的政策設置，“有無安全住房”是貧困戶的識別指標，只要沒有安全住房就會被納入貧困戶系統。但是“有無存款”并不是貧困戶的識別指標。在這種情況下，基層一線的政策執行者就會面臨一種錯位：有存款無住房的可以認定為貧困戶，能夠享受扶貧搬遷政策，有住房無存款的不能納入貧困戶系統，不能享受扶貧搬遷政策。這種識別方式看似很客觀，但是在實踐中會引發后續的問題——有一些農民在易地扶貧搬遷政策開始之前，辛辛苦苦到外地打工，然后憑自己的努力建起了安全住房，但是卻花光了所有積蓄，甚至還因為建房背負了債務。到扶貧搬遷政策執行之后，因為有安全住房，就不能再享受國家扶貧搬遷或危房改造的扶持政策。另外一些農民可能屬于好逸惡勞的懶漢，或者是選擇將收入儲蓄起來沒有建房子，最后卻因為沒有安全住房成為貧困戶，享受了國家優惠政策。這種情況并不符合農村社會對公平正義的基本標準，很容易引發不公平感，誘發農民對國家政策和基層政府的不滿。按照基層干部的說法：“你說咱倆可能就住在一個院子。你可能省吃儉用，自己有點積蓄，再跟親戚朋友借點錢或者到銀行貸款，修了房子。你房子有了，那政府就不管了，你貸款你自己還，我們政府知道也假裝不知道。我好吃懶做，或者我把錢到銀行存了，你又不知道他在銀行存了錢。一夜之間，我這分了1套房子，你啥也沒有，還有一屁股債。你說這公平嗎，他不來找你政府才怪了！就這你給他做工作，你說能做的通嗎？” A縣下屬B鎮脫貧辦主任訪談記錄，訪談編號20190801-HWX，訪談時間：2019年8月1日。

上面這三種情況雖然并不是扶貧搬遷的主流，而且農民表達訴求的形式也較為溫和，一般會到鄉鎮政府反映情況，或者到縣政府上訪，遠沒有達到資源汲取背景下暴力抗爭、群體性事件的程度（因此筆者使用“糾紛”而不是使用“抗爭”）。但是這些糾紛的社會影響卻依然值得重視。應星曾經針對中國農村集體行動的發生機制提出了“氣場”的概念，并將氣場分為結構問題層、道德震撼層、概念信念層、次級刺激層、情景動員層和終極刺激層等6個不同的層級。其中結構問題層是指由結構性利益失衡造成、彌散在事發地區的“氣”[16]。因扶貧搬遷而產生的“嫉妒”“不公”即可能成為結構問題層的“氣”，在沒有引燃的情況下只會表現為一種社會氛圍，但是當以后出現新的“抗爭點”時，這種結構問題層的“氣”就可能為群體性事件提供動力來源，演化為激烈的沖突與抗爭。

三、“分配型糾紛”的生成機制

對于上述農民和基層政府之間矛盾糾紛的產生，如果按照以往“反哺-謀利”的研究思路，很容易將之歸咎到農民的謀利心態。這種觀點并非沒有道理，很多基層扶貧干部也有這種看法 在訪談中，筆者曾多次從基層干部口中聽到他們對貧困戶（包括搬遷戶和非搬遷戶）的埋怨：“國家政策這么好，他們還不滿意，他們就是太貪心了，沒有感恩之心”。參考：A縣下屬B鎮綜治辦干部訪談記錄，訪談編號20180718-ZZB，訪談時間2018年7月18日;A縣下屬B鎮黨政辦干部訪談記錄，訪談編號20190725-XC，訪談時間：2019年7月25日;A縣下屬B鎮脫貧辦主任訪談記錄，訪談編號20190801-HWX，訪談時間：2019年8月1日。，畢竟“爭當貧困戶/搬遷戶”“要求分配安置房”“要求享受政策補貼”，這些訴求的確帶有明顯的“謀利性”。但這種觀點將關注點放在了農民的主觀因素上，沒有關注客觀的資源分配過程。事實上，扶貧搬遷過程中體現出來的這些“謀利現象”更像是“結果”，而并非是產生矛盾糾紛的“原因”。從社會結構的角度講，之所以會發生分配型糾紛，很大程度上即源于國家權力介入鄉土社會之后，標準化的公共政策與非正式化的鄉土社會之間存在分歧，政策執行中不同主體的行為邏輯存在差異。資源分配的偏差最終引發了資源反哺的副作用，農民出現“謀利行為”，爭當搬遷戶，要求享受扶貧搬遷政策，進而開始與基層政府發生矛盾糾紛。具體而言，在微觀機制方面，扶貧搬遷過程中的資源分配在三重維度（精準識別、精準幫扶、精準管理）上都因“國家-農民”之間的行動邏輯沖突，出現了一定程度的失衡，誘發了后續的分配型糾紛（見圖1）。

注：虛線框內為分配型糾紛的“生成暗箱”。

（一）清晰制度與模糊鄉土之間的精準識別

精準扶貧政策假定“貧困”是可以清晰識別的客觀事實，貧困戶和非貧困戶之間存在明確的不同，這是精準扶貧的政策前提。扶貧搬遷作為精準扶貧的措施之一，也假定不同貧困戶的住房狀況存在較為明顯的差距，基層干部能夠在搬遷戶和非搬遷戶之間做出清晰的區分。但如果深入扶貧一線就會發現，扶貧搬遷的政策前提并不一定完全符合鄉土社會的真實情況。按照扶貧搬遷的要求，“無住房和D級危房”是扶貧搬遷的必要條件，在政策執行過程中，無住房的貧困戶較為容易識別，有和無之間畢竟存在較為明顯的界限，但是C級危房和D級危房的識別并不是截然二分的清晰狀態。農民的房屋條件可能是類似的，憑借日常性的生活感知，很難做出細致的區分。國家行政權力卻又必須按照技術化、專業化的房屋鑒定程序，在模糊化的鄉土社會當中做出清晰的切割。這種國家正式制度的介入可能符合房屋鑒定標準，也符合國家正式制度的清晰化要求，但并不一定符合農民的生活認知，農民可能并不認可這種技術化、專業化的鑒定結果（特別是一些C級危房的危改戶對此表現得最為強烈）。當國家權力做出的切割與農民生活認知不一致時，農民自然會產生各種有根據或無根據的聯想，懷疑房屋鑒定過程中存在“優親厚友”的嫌疑，甚至懷疑中間存在腐敗違紀的問題，進而就會不斷地到當地政府去“反映情況”。

進一步講，即使基層扶貧干部能夠識別出符合條件的搬遷戶，國家正式制度也很難識別出搬遷戶是否有“存款/債務”。如前所述，“是否有安全住房”是貧困戶的指標，“是否有存款/債務”并不是貧困戶識別的指標。面對非正式的鄉土生活，基層扶貧干部很難識別出某個農民的存款情況，或者并沒有花費多少精力去識別這個問題。但是國家正式政策按照清晰性的要求，不得不在“無安全住房”和“貧困”之間做出硬性捆綁，假定“無安全住房等同于無存款”。但是“無安全住房等同于無存款”在很大程度上也是國家政策想象的產物。事實上社會生活是復雜多樣的，“無安全住房”并不等于“無存款”，有一些沒有安全住房的農民可能有存款，另外一些有安全住房的農民可能背負了債務。這樣也就出現了正式制度與模糊鄉土之間的錯位，從客觀上消解了差異化扶貧政策的正當性基礎。

（二）懸崖效應與平均心態之間的精準幫扶

清晰的切割意味著差異化的資源分配。從政治哲學的層面講，人類歷史上存在的不同分配正義原則大都可從差異性正義原則和同一性正義原則兩個方面進行歸納和理解。差異性正義原則關注的是不同的人因某些被認可的差異而得到不同的對待;同一性正義原則主要關注人們因某些被認可的同一性而得到相同的對待[17]。對于此次精準扶貧，中央明確提出“不撒胡椒面”[18]，也就是說精準扶貧采取差異化的分配正義原則，要在貧困人口和非貧困人口之間做出差別化對待。客觀來講，在解決安全住房的問題上，采取差異化的幫扶政策是必然的選擇，畢竟只有部分貧困戶存在“無安全住房”的困境。但是緊隨而來的問題在于，國家政策在扶貧搬遷這點上又的確有些“拔高”，在不同群體之間造成的扶持差異太過懸殊，出現了“懸崖效應”[19]——本來大家都是居住在同一個村的農民，各自的住房情況只是存在一些微小的區別，但就是因為這些微小的區別，最終獲得的幫扶力度卻差別很大。

在巨大的利益差別之下，農民“不患寡而患不均”、漠視契約精神、見利忘義的性格特征就有可能表現出來，出現“相互攀比”的問題。正如扶貧干部所言：“以前政策差別沒有這么大，問題就沒有這么嚴重，但是現在這政策差別有點太大了，危改還是搬遷，兩者之間相差幾乎有20萬元。這20萬元可不是一個小數啊，對于一個農村家庭，不說是一輩子，也可以說是半輩子奮斗的心血，差別這么大，你說他能認嗎？那不就來鬧嘛、要嘛。” 按照工程項目建設的標準，集中安置建房成本原則上控制在每平方米1 500元以內，1套100平方米的住房成本價約為15萬元。當地鄉鎮周圍的商品房價格大約為2 000元/平方米，1套100平方米的住房市場價約為20萬元。參考A縣所屬B鎮黨委書記訪談記錄，訪談編號：2019731YSJ，時間：2019年7月31日。在這種情況下，以前貸款購買住房的搬遷戶看到前后政策差別如此之大，新政策要比老政策有更大的幫扶力度，就會埋怨政府之前的動員措施，拒絕繼續償還銀行貸款，甚至以此為借口要挾政府幫他把欠銀行的貸款“抹掉”，以后不再償還。一些C級危房的危改戶羨慕搬遷戶的新房子，就可能不認可之前的房屋鑒定結果，或者不認可危房改造的結果。一些選擇原址翻建或就近新建的D級危房的危改戶看到搬遷要比危改更好，就可能“后悔”當時的政策選擇，埋怨扶貧干部當時“沒說清楚”，要求“推倒重來”，重新享受扶貧搬遷的優惠政策。

（三）主動應對與避責取向之間的精準管理

作為一項國家政策，扶貧搬遷的執行過程需要基層干部發揮主動性，根據當地實際情況進行一定程度的靈活調整，對各種政策無法預料的情況進行有效應對，防止出現公共政策的“意外后果”。但是在具體實踐中，過于嚴苛的工作壓力甚至是形式主義的督查考核擠壓了基層干部的自主空間，使之出現了避責取向，忽視了具體情況的復雜性，沒有發揮主觀能動性銜接國家政策和鄉土社會之間的空隙，導致反哺資源失衡的情況并未得到有效解決。一方面是在識別過程中，基層干部本著“不出事”[20]的行為邏輯，過于機械地執行上級文件。事實上，在搬遷戶識別過程中，基層扶貧干部很清楚無安全住房與無存款之間存在交叉情況，完全按照國家政策執行會引發后續矛盾糾紛。但是在壓力型體制下，事實情況是否存在模糊地帶，并不是基層干部考慮的首要問題。在他們看來，調整扶貧搬遷的政策執行方式有可能帶來“政績”，但是也有可能帶來風險。相反，只要嚴格按照政策標準執行，即使后面出現了各種矛盾糾紛也不是他們的責任。在這種情況下，對于搬遷戶識別過程中存在的各種模糊情況，基層干部自然是選擇“視而不見”，管理方式看似精準實則僵硬。另一方面是在矛盾糾紛發生之后，基層政府依然采取了之前“維穩”的工作思路，并沒有根據新的情況、采取新的方式來解決資源反哺背景下的分配型糾紛。A縣針對扶貧領域的上訪問題，專門出臺了《脫貧攻堅信訪工作實施方案》，提出了非常具體的工作要求 A縣脫貧攻堅指揮部辦公室、A縣信訪局：《關于印發脫貧攻堅信訪工作實施方案的通知》（A脫辦發[2017]65號），2017年6月1日。。在信訪敏感時期，脫貧攻堅指揮部還會專門下發文件，加強對上訪問題的排查、化解，防止出現越級上訪、進京上訪的行為。這些措施看似很有效果，不管農民上訪的事由是真實的還是虛構的，也不管農民與基層政府之間的矛盾糾紛有沒有得到徹底解決，基層干部都是按照“組織調查組開展調查撰寫答復意見書貧困戶簽訂《息訴罷訪協議書》”的流程處理扶貧中遇到的糾紛問題。但是這些措施在很大程度上都可能流于形式，“治標不治本”“治果不治因”，效果并不長遠。農民的不滿可能只是被遮蔽了，而不是被解決了。按照公共政策過程理論，一項政策包含了設置、執行、對象等多個因素（見圖2）。以此來分析上述微觀機制就會發現，在分配型糾紛背后，扶貧搬遷的政策設置、政策執行、政策對象三者之間存在較為明顯的不協調現象。

從圖2 可以看出，一是在政策設置和政策對象之間，國家政策設置了一些假定的前提，這些前提有些符合實際情況，有些可能并不符合實際情況，這些不符合實際情況的前提很容易在政策落地過程中與政策對象發生沖突，進而引發矛盾糾紛。在政策制定和政策執行之間，中央政府要求基層扶貧干部能夠發揮能動性，在執行上級政策和應對實際問題之間做出靈活調整，但是基層扶貧干部因面臨過于嚴格的紀律約束，反而出現了避責行為，沒有很好地發揮能動性，這樣就導致政策執行失去彈性，不能很好地應對現實世界的復雜性和多樣性。在政策執行和政策反饋之間，基層政府與鄉土社會同樣存在利益上的分歧，農民群體面對政策失衡采取措施表達意見，基層政府在維穩的壓力下需要維持地方“不出事”，兩者的利益分歧很大程度上激化了后續的矛盾糾紛。

四、比較視野下的分配治理新策略

從比較的角度講，農民和基層政府之間的矛盾糾紛存在不同的類型。一方面是在資源配置關系上存在差異，“依法抗爭/以法抗爭”大多處于“資源汲取”的社會背景，因此帶有較為明顯的“汲取-抗爭”特征。而“謀利型上訪”和“分配型糾紛”的社會背景已經轉變為“資源反哺”。另一方面是在歸因上，“謀利型上訪”將問題歸結到了農民的謀利心態，因此帶有較為明顯“反哺-謀利”特征。而“依法抗爭/以法抗爭”以及“分配型糾紛”將問題產生的原因放在政府一方，其中“依法抗爭/以法抗爭”將之歸因為政府的汲取行為，“分配型糾紛”將之歸因為政府的分配行為。換言之，從資源汲取階段的“依法抗爭/以法抗爭”到資源反哺階段的“分配型糾紛”，農民和基層政府之間的矛盾糾紛發生了兩次轉型（見圖3）。也正是因為上述雙重維度的差異，導致了對“分配型糾紛”的治理不能采取傳統思路，需要建構更加適應資源反哺背景的“分配治理”新策略。

（一）提高基層政府的認證能力

作為基礎性國家能力的重要組成部分，認證能力在很大程度上影響了公共政策的執行。從A縣扶貧搬遷的實踐過程來看，對搬遷戶的識別工作構成了扶貧搬遷政策執行的前提性條件。基層政府可以通過實地觀察、村民評議等手段，識別出農民群體有無住房。這些都是相對清晰、客觀的認證對象，較為容易做到。與之相對比，貧困戶是否有存款抑或者是否背負了債務，就成了國家認證能力的盲區。農民的經濟生產是不標準的，他的務工可能是零散的、非正式的，農產品的年產量也可能是變化的，而正式的國家權力對這種非正式的鄉土生活，很難做到有效認證。這就導致基層扶貧干部很難準確地計算出農民非正式就業的收入情況，更不好確定某個農民是否背負了債務，這給后續的資源分配帶來了很大的隱患。

因此在扶貧搬遷政策落實過程中需要更好地實現“精準識別”的政策目標，特別是對于搬遷戶中存在的模糊交叉情況，更是需要做好有效識別，規避后續的政策風險。對此，可以從兩個方向入手提高基層政府的認證能力，一方面需要繼續強化自下而上的信息傳遞，充分利用“村民評議”途徑，在國家與鄉土社會之間形成“接點治理”[21]，以熟人社會為基礎構建更為精巧的信息來源渠道，為搬遷戶識別提供信息基礎。在自下而上的評議過程中，盡管基層扶貧干部無法分辨出“有存款/有債務”的區別，但是村干部和村民代表可以做到這一點。而且在鄉土社會當中，村民評議能夠提供信息曝光機制，村干部和村民代表的行為會受到鄉土社會的輿論和道德約束，能夠很好地防止村干部和村民代表優親厚友。另一方面也可按照自上而下的方式，在搬遷戶識別過程中采用“大數據”“互聯網+”等現代技術手段，將農民的生產生活信息納入到網格化、精細化的數據信息系統當中，以精準扶貧大數據管理平臺為基礎，消除或減少扶貧機制中的信息不對稱[22]。

（二）協調多重面向的分配正義

分配正義本身是有多重面向的，在扶貧搬遷政策的執行過程中就存在“幫貧”“幫勤”“幫弱”“幫需”之間的區別[23]。國家政策的本意是“幫貧”，基層政府按照國家統一文件，堅持客觀化、標準化的分配方式，對符合條件的搬遷戶實施幫扶政策，其他不符合條件的群體則被排除在外。但是在扶貧搬遷的過程中，很可能會發生“幫懶”的政策偏差——基層政府并不會考慮農民的道德品質，即使一些貧困戶因為好逸惡勞、不思勞作而沒有安全住房，也依然會享受國家政策。但是農民的分配正義原則與此不同，他們有較為明顯的鄉土倫理道德標準，包含了明顯的道義性考量。對于真正貧困的、沒有安全住房的，勤奮勞作、自力更生的，國家政策如果能夠予以扶持，他們并沒有意見，但是如果國家政策幫扶了好逸惡勞的群體，反而會引起不滿，在農民和基層政府之間形成矛盾糾紛。

對于這個問題，無論是基層政府還是農民都不能固執己見，單純以一方原則擠壓另一方，這樣并不會出現善治的結果。在扶貧搬遷過程中，需要注重協調多重面向的分配正義原則，使各方主體都能在心理上接受最終的資源分配結果。例如可以在扶貧搬遷政策的執行過程中納入“參與式發展”[24]“協商治理”[25]的理念，讓農民能夠真切地參與到扶貧資源的分配過程中，保證農民之間、農民和基層政府之間能夠進行充分協商。這種參與式發展、協商治理的目的并不僅僅只是為了提高村民的參與度，實現資源分配的形式正義，而是意圖通過多元主體之間的互動，搭建農民之間、農民與基層政府之間的溝通交流機制，使不同主體能夠在制度化的參與、協商過程中進行對話，在程序和實質兩方面賦予資源分配以正當性，彌合不同分配原則的沖突，做好不同分配正義原則之間的平衡，最終使農民群體能夠真正理解、接受國家扶貧搬遷政策所帶來的資源分配結果。

（三）平衡不同政策的幫扶落差

對于農民群體而言，單純從主觀因素入手協調多重面向的分配正義，并不能從根本上避免分配型糾紛的產生。從A縣扶貧搬遷的政策實踐來看，過高的扶貧搬遷幫扶力度，并不一定帶來良好的結果。一方面，搬遷戶在住進安置房以后，在缺少外在壓力的情況下很有可能會失去繼續奮斗的精神動力，既不外出打工，也不到社區工廠勞作，而是天天在安置房里等著政府發放補貼，搬遷戶可能出現“物質脫貧但精神不脫貧”的問題。更重要的是，這種方式很可能導致政策失衡，在扶貧搬遷和危房改造之間形成較為明顯的幫扶落差——搬遷戶滿意，但其他貧困戶和非貧困戶有可能因為這種落差出現心理失衡。