世界貿易組織上訴機構停擺：歷史與前景

查德·鮑恩

摘 ? 要：2019年12月世貿組織上訴機構陷入停擺狀態，其原因是多方面的，包括美國對其司法越權、不遵循先例、效率低下等方面的不滿。但我們需要世貿組織上訴機構的正常運行，需要一個更高效的世貿組織立法和執法機構。可以考慮重寫世界貿易組織協定的相關文本，以及關于貿易補貼的國內政策，以減少國際貿易爭端，降低世界貿易組織上訴機構的壓力。

關鍵詞：世界貿易組織;上訴機構;國際貿易;反傾銷

中圖分類號：F830 ?文獻標識碼：B ?文章編號：1674-2265（2020）06-0072-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.011

世界貿易組織上訴機構隸屬于世界貿易組織，由于具有對國際貿易爭端的終審判決權，被稱作國際貿易的“最高法院”。自2019年12月11日起，由于法官人數不足而無法受理新案件，陷入停擺狀態。這是該機構成立25年來首次停擺，也是世界貿易組織遭遇的一次嚴重危機。

一、為什么世界貿易組織上訴機構停擺，我們需要重溫歷史

為什么世界貿易組織上訴機構停擺，我們需要重溫歷史，以明白我們是如何走到了世界貿易組織上訴機構的危急時刻。早在世界貿易組織之前，就有了關稅和貿易總協定。關稅和貿易總協定為從 1948 年開始的半個多世紀以來的多邊的、以規則為基礎的國際貿易體系提供了強大支撐。但是，從20 世紀 50年代到20世紀80 年代，關稅和貿易總協定遭遇了三次重大挫折，并因此而發生了一系列變化。

第一次挫折起源于各國自愿出口限制的廣泛實施。這些不透明的、由政府談判主導的貿易安排使得市場機制失靈，造成低效率和腐敗。自愿出口限制最早出現在鋼鐵、汽車和半導體等行業。美國曾經過度使用自愿出口限制作為應對日本等國家貿易挑戰的工具。許多發展中國家都曾表示過對《多種纖維協定》的不滿，指出這一協定阻礙了服裝和紡織等行業的產品出口。 20 世紀 80 年代隨著國際市場競爭日益激烈，發達經濟體為了應對國際國內的市場競爭壓力，對自愿出口限制政策進行了調整。

第二次挫折主要是指關稅和貿易總協定的貿易爭端解決機制問題。關稅和貿易總協定關于貿易爭端的協商一致規則，意味著處在貿易爭端中的任何一方都有可能阻礙裁決，甚至阻礙調查，結果使國際貿易爭端無法通過第三方調解和裁決來解決。

第三次挫折主要來自美國。隨著美國經濟發展，美國的出口利益逐步轉向了服務業部門，包括金融服務部門和知識產權密集型行業部門。但是，關稅和貿易總協定及其貿易爭端解決機制對于這些領域的關注不足，美國對此表示不滿。

上述問題，尤其是第二次挫折和第三次挫折，引發了美國 301 條款政策下的“進攻性單邊主義”（Jagdish Bhagwati和Hugh Patrick，1990）。當時的情境是，美國如果無法進入外國市場或者外國法律缺少對知識產權的保護，那么，美國就要求自己來處理這些事情。也就是說，世界各國要么開放市場，并且加強對知識產權保護;要么美國政府會通過單方面提高進口關稅進行懲罰。

后來，世界貿易組織是作為一種妥協方案而出現的，它帶來了有一定約束力的貿易爭端解決機制，包括世界貿易組織上訴機構。這給美國帶來一些好處，即對于那些美國認為不公平的國外市場，可以采取一種國際認可的開放方式解決問題;這也給其他國家帶來一些好處，即美國政府將不再單方面采取貿易懲罰行動。

世界貿易組織還推出了《服務貿易總協定》，以及涉及美國高科技出口的《與貿易有關的知識產權協定》。在過去的 15 年中，自愿出口限制政策被逐步淘汰，《多種纖維協定》也被逐步淘汰。但是，美國的貿易保護主義思潮依然存在，美國還擁有反傾銷政策。美國政府通常會優先考慮使用反傾銷政策，反傾銷政策被稱為美國貿易政策的“第三道軌道”。自1934 年起，美國國會授權總統可以簽署自由貿易協議和互惠關稅削減，同時也要求大力使用反傾銷政策。20 世紀 70 年代后期，由于美國財政部沒有依照相關法律，實行貿易保護政策，美國國會剝奪了財政部的相關權力，并將其轉交給了美國商務部。很明顯，美國國會希望更多實施反傾銷政策。

反傾銷政策在烏拉圭回合中也扮演了一個微妙但重要的角色。當時美國談判代表為繼續獲得反傾銷權力而不斷進行各種爭取活動，包括關于世界貿易組織《反傾銷協定》第 17.6 條的最終談判。這一規定要求，世界貿易組織上訴機構在任何反傾銷訴訟的裁決中，都要尊重國內調查機構的意見。也就是說，對于涉及美國的貿易爭端，世界貿易組織的裁決應該尊重美國商務部和美國國際貿易委員會提供的反傾銷調查意見。

關于烏拉圭回合和反傾銷政策還有一點很重要，就是各國政府在談判桌前和談判桌后都進行了各種努力，當時美國和歐洲都不同程度地使用了反傾銷政策，包括“歸零”方法。在計算“傾銷”或定價不公平是否已經發生、規模是否巨大時，“歸零”是一些調查機構通常使用的一種技術方法。它的使用提高了傾銷的可能性，也提高了進口關稅。

那些受到“歸零”方法影響的發展中國家多次表示應停止使用“歸零”方法。由于在當時貿易談判中比較常見的原因——這也是導致今天世界貿易組織上訴機構危機的一個重要原因——相關文本故意使用了含糊不清的表達，《反傾銷協定》對“歸零”方法保持沉默（Chad Bown和Thomas Prusa，2011）。

二、美國對世界貿易組織上訴機構不滿及其原因

美國對世界貿易組織上訴機構有過許多不滿，包括司法越權、不遵循先例以及對未征求意見的問題寫附帶說明和發表意見。也有經濟學家認為，世界貿易組織上訴機構沒有效率，裁決時間過長，嚴重違反了 90 天的時間規則。其工作程序第 15 條也存在問題，因為世界貿易組織上訴機構的法官們在其任期屆滿后，仍逗留很長時間（Tetyana Payosova、Gary Hufbauer和Jeffrey Schott，2018）。

其實，世界貿易組織上訴機構的許多程序性問題都是可以解決的，但美國還面臨著一個更大的問題。從 1995 年開始，美國的貿易伙伴國就美國使用貿易補貼問題向世界貿易組織上訴機構提起訴訟，但世界貿易組織上訴機構并沒有表現出美國所期待的尊重。

世界貿易組織上訴機構的裁決有時會使美國政府感到難堪，為此，美國反對《反傾銷協定》第 17.6 條，指控世界貿易組織上訴機構越權。在保障措施領域也出現了世界貿易組織上訴機構對成員國的訴訟請求缺乏尊重的情況。1995 年以后，美國實施的多種貿易保護措施都遇到了相關法律法規挑戰，為此，世界貿易組織表示，在貿易開放方面，美國承擔的責任與其義務不相符合。

美國長期關注世界貿易組織上訴機構在貿易補貼方面的政策變化，這對于特朗普政府來說也并不陌生。可能只有兩件事是美國政府以前沒有遇到過的：一是在數十起世界貿易組織上訴機構處理的涉及美國經濟利益的案件中，美國政府不愿意承擔其政治責任。二是特朗普政府通過拖延任命世界貿易組織上訴機構法官的方法，來弱化世界貿易組織的爭端解決機制。2018 年美國政府還對鋼鐵和鋁征收進口關稅，其理由是，世界貿易組織上訴機構對美國貿易補貼政策的不認可和不尊重，使美國政府不得不對相關產品征收關稅。

三、我們需要世界貿易組織上訴機構的正常運行

美國征收反傾銷關稅對于美國經濟來說代價高昂。關于美國政府“不公平貿易”的說法，聽起來好像與掠奪行為有關，但實際情況并不是這樣。因為在沒有證據表明國際市場存在不正當競爭行為時，美國政府也使用反傾銷關稅。世界需要某種安全閥來維持像世界貿易組織這樣的多邊貿易協定，世界需要世界貿易組織上訴機構的正常運行。

美國對世界貿易組織上訴機構的主要關切涉及對該機構的信任問題，這個問題常常被定義為根源于國際法的兩種不同的觀點。歐洲人認為，世界貿易組織就像歐洲法院;美國人表示，他們從來沒有簽署過此類協議。實際上，美國政府希望得到的是一個明確的政治認同，當世界貿易組織上訴機構的裁定不符合美國經濟利益時，美國政府中就會出現各種反對意見。

四、我們需要一個更高效率的世界貿易組織立法和執法機制

最近斯蒂芬·沃恩（Stephen Vaughn）在談到《關貿總協定》時表示，“1994 年之后，我們決定把這件事從選民手中拿開，從當權者手中拿開。我們的選擇是將它封在這樣的籠子里，即政策制定者無法觸及，讓它自動運行，自行發展。”這一看法是錯誤的。如果美國政府堅持這一觀點，世界各國將無法達成共識，也無法提出關于世界貿易組織上訴機構正常運行的解決方案。

有人擔心世界貿易組織上訴機構對各國的貿易補貼政策沒有表現出足夠的尊重，尤其是對美國。相關數據表明，美國的貿易保護措施實際只涵蓋了美國進口總額的 2%—5%， 2001 年以來主要是美國對從中國進口產品的反傾銷。對于其他 95%—98%的進口產品，美國平均關稅稅率都很低。如果世界貿易組織上訴機構對于美國經濟利益具有特殊重要性，為什么將它放到只影響 2%—5%的美國進口中？

我們可以考慮重寫世界貿易組織協定的相關文本，以及關于貿易補貼的國內政策，使大家將注意力放在反對國際貿易的不正常競爭問題上，以減少國際貿易爭端，降低世界貿易組織上訴機構的壓力。世界貿易組織上訴機構的危機也表明，我們需要一個更有效率的世界貿易組織立法和執法機制。即使政策制定者能夠解決當前的問題，也需要一種更加簡便的方法來對相關規則進行調整。

WTO Appellate Body Ceases to Function：the History and Prospects

Chad Bown

Translated by Wang Yu

Abstract：In December 2019，the WTO Appellate Body came to a standstill for various reasons，including the United States' dissatisfaction with its judicial overriding，failure to follow precedents，and inefficiency. But we need the normal operation of the WTO Appellate Body and a more efficient WTO legislative and law enforcement body. It may be considered to rewrite the relevant texts of the WTO Agreement and the domestic policy on trade subsidies in order to reduce international trade disputes and lower the pressure of the WTO Appeal Body.

Key Words：world trade organization，appellate body，international trade，anti-dumping