“生態銀行”的國際經驗與啟示

趙曉宇 李超

生態銀行是生態產品價值實現的一項重要的金融手段，它不是傳統意義上的金融機構，而是指政府搭建的生態權屬交易平臺。在政府審核與監管下，由銀行主辦者通過恢復、保護、新建生態資源產生生態信用，并通過交易將生態信用出售給資源開發者，實現生態產品向經濟產品的轉化。當前，國內圍繞生態銀行開展了探索研究，如福建省南平市順昌縣建立了首家“森林生態銀行”，試點林業碳匯。國際上的生態銀行主要依托生態權屬交易實現地區性生態補償。本文重點分析美國濕地緩解銀行的產生背景、運行機制、生態產品價值的實現及運行效果等，以期為我國建立以生態銀行為載體的生態產品價值實現機制提供參考。

濕地緩解銀行產生背景

美國是世界上濕地面積第二大的國家。20世紀70年代以前，美國政府采取鼓勵濕地開發的政策，導致濕地面積大幅度減少。相較18世紀，1970年美國濕地面積下降了50.22%，濕地的生態功能遭到嚴重破壞。鑒于此，美國政府轉而實施濕地保護政策。1972年頒布了法律《聯邦水污染控制法》，其中第404條規定：授權陸軍工程兵團審批在境內掘取與填埋水域的申請許可，美國環境保護署負責評估水域環境。1989年，美國環境保護署將濕地保護納入法案，規定濕地面積在開發建設中不得減少，即“零凈損失”原則。1993 年克林頓政府出臺了“政府濕地計劃”的聯邦指導，制定了嚴格保護濕地的程序和政策，并提出了“濕地緩解銀行”的概念和生態補償方式。2008年，陸軍工程兵團和環境保護署聯合通過了濕地損害補償最終規則，確立了濕地緩解銀行的補償機制。

濕地緩解銀行運行機制

濕地緩解銀行是由濕地緩解銀行主辦者通過恢復、保護現有濕地或新建濕地產生濕地信用，通過市場化手段將濕地信用出售給對濕地造成損害的開發者，并從中盈利的生態補償機制。

濕地緩解銀行的運行離不開濕地事務管理體系的審核與監管。濕地緩解銀行的設立、濕地緩解銀行客戶與信貸內容的確定、濕地補償監測與評估、開發者的濕地治理順序均要受到美國濕地事務管理體系的審核與監管。美國濕地事務管理體系是由陸軍工程兵團、環境保護署、自然資源保護局、魚類和野生動物管理局、國家海洋和大氣管理局、農業服務局等及州政府等機構組成。其中陸軍工程兵團、環境保護署是核心的管理部門，二者呈制衡關系，主要體現在陸軍工程兵團負責濕地開發許可證的頒發，環境保護署對此監督審核，并有權提出異議或否決。

濕地緩解銀行主辦者承擔長期維護和管理濕地的職責。濕地緩解銀行的主辦者，即濕地信用的賣方，可以是政府部門、私人部門、非營利性組織或政府部門與私人部門間聯合等。濕地緩解銀行由銀行主辦者所有和經營。目前，美國濕地緩解銀行具有4種類型，即用途濕地緩解銀行、聯合項目濕地緩解銀行、公共商業濕地緩解銀行和私人商業濕地緩解銀行。其中，私人商業濕地緩解銀行是最主要的濕地信用信貸庫。濕地緩解銀行的發起人向陸軍工程兵團提交濕地緩解銀行設立申請、濕地補償計劃草案。由濕地緩解銀行審核小組進行審核，該審核小組由濕地事務管理體系的機構代表組成，由陸軍工程兵團代表擔任審核小組組長。審核通過后，濕地緩解銀行發起人簽署濕地緩解銀行協議書，協議書涉及濕地補償目標、補償濕地場址選址、補償途徑、濕地信用測定、補償項目詳細實施計劃、財務保障、濕地信用發放時間表、服務區域、違約和中止情形等十余項內容，濕地銀行主辦者要按照濕地補償計劃和濕地緩解銀行協議書進行履約管理，具有長期維護和管理濕地的職責，要在開發活動對濕地造成損害前完成濕地建設，創造濕地信用，并將濕地信用出售給需要進行濕地補償的開發者，以此獲得收益。

濕地開發者要遵循嚴格的開發順序。濕地開發者是濕地信用的買方，通常是從事開發活動、對濕地生態產生不利影響的開發者。開發活動前，濕地開發者應盡量選擇避免破壞濕地或將濕地損害程度降到最低的方案，對于無法避免且濕地損害程度無法降到最低的，需要購買濕地信用以補償開發項目所引起的濕地損失或破壞，由陸軍工程兵團核實濕地開發順序并頒發濕地開發許可證。

濕地緩解銀行鏈條式的資金保障機制。濕地緩解銀行具有鏈條式的資金保障路徑，主要通過履約保證金、保險費或借助抵押銀行的方式，確保補償濕地到位，實現濕地“零凈損失”的政策目標。為解決濕地緩解銀行建造初期，私人投資實體面臨資金短缺的問題，同時吸引更多的私人投資實體參與濕地補償，自1995年起，濕地事務管理體系允許濕地緩解銀行在補償濕地建造、恢復完成之前出售濕地信用。同時，為確保濕地補償的有效性，濕地緩解銀行要向管理部門繳納履約保證金和保險費。履約保證金是濕地緩解銀行提供的財務保障，只有當濕地事務管理機構確定濕地緩解銀行成功補償濕地后，履約保證金即可返還濕地銀行。保險費是濕地緩解銀行和銀行客戶繳納給濕地事務管理機構的一項不可退還的費用，如果濕地緩解銀行未能成功建造、恢復濕地，保險費則納入基金，由濕地事務管理部門使用來維修或者代替濕地補償銀行完成濕地信用買方的濕地補償。此外，還可以借助抵押銀行。濕地緩解銀行根據可貸出濕地信用，在抵押銀行租賃信用，當濕地緩解銀行成功新建、恢復濕地后，租賃信用費用將返還;若濕地緩解銀行未能成功補償濕地，則由抵押銀行完成濕地補償。

濕地緩解銀行運行優勢分析

濕地緩解銀行在實現美國濕地保護政策目標方面發揮了重要作用，是濕地保護的一項制度創新。相比1975 年，2009年美國濕地年損失面積降低了96.99%，濕地面積基本實現了動態平衡。

濕地緩解銀行在實現濕地面積“零凈損失”政策目標上，主要具有以下優勢：一是通過整合細碎的濕地資源，實現濕地資源規模化輸出，對于保證濕地整體生態效益具有重要意義。二是濕地緩解銀行要在開發活動對濕地造成損害前完成建設，可以保證補償濕地到位，減少濕地補償的滯后性。同時，濕地緩解銀行具有專業的技術人才隊伍，能夠確保濕地補償效果。三是市場化機制彌補資金短缺，不需過多的政府財政投入。濕地緩解銀行通過盤活經濟的方式充分吸引非營利性機構、私人實體參與，同時賦予濕地銀行主辦者長期維護和管理濕地的職責。不僅減少了政府財政資金支出，還實現了對濕地保護的高效管理。同時，濕地緩解銀行在運行過程中也存在關于濕地緩解銀行服務區域規模問題。目前，美國濕地緩解銀行大多基于流域界線來確定服務區域，造成不同州的濕地銀行服務區域面積差別較大。面積較大的服務區域對濕地緩解銀行主辦者是有利的，但規模過大的服務區域會存在忽視面積較小且具有獨特生物多樣性濕地的問題，加之與濕地開發項目距離較遠，不利于濕地保護，會產生消極的生態后果。因此，科學確定濕地緩解銀行的規模是關鍵。

對我國建立生態銀行的建議

建立生態銀行事務管理體系，通過政策引導、強化監管以確保銀行運行的長期性。在設立生態銀行事務管理體系的基礎上，充分發揮政策引領作用，支持鼓勵社會各方參與，嘗試建立森林、水資源、濕地、農田、草原等類型的生態銀行。此外，一是明確交易規則，明確生態信用的賣方與買方，制訂生態銀行設立準則與市場交易流程;二是制訂統一的補償標準，同時確保補償標準調整的靈活性;三是強化監管，管理機構可借助信息化手段監督補償進度，要確保開發活動造成損害前完成補償。

構建可交易的生態產品產權制度。生態產品是自然資源資產的重要組成部分，在明確自然資源產權歸屬的基礎上，確立以托管、租賃、抵押擔保為主要形式的經營權實現方式，盤活自然資源資產產權。管理部門要擔當好“中介”角色，搭建信息平臺，及時向銀行主辦者、開發者以及公眾共享生態信用供給需求信息。

發揮政府在生態銀行運行中的審核和監管職能。 在運行過程中，生態銀行事務管理部門要在銀行的設立、生態信用與信貸內容的確定、生態補償監測與效果評估方面充分發揮審核與監管職能。同時，自然資源管理部門要嚴格用途管制規則，防止生態補償濫用。比如開發占用耕地必須遵循“避免、最小化、補償”的保護治理順序。只有當開發利用方案無法避免且對耕地損害程度降到最低時，才進行生態補償。嚴格的保護治理順序不僅是防止市場化生態補償濫用、趨利性的工具，也是創造生態補償市場交易的必然要求。（摘編自《國土資源情報》2020年第4期）