提高土地利用效率 助推產業集聚區節地增效

田鵬飛

近年來，各地產業集聚區在服務地方經濟高質量發展上發揮了引擎作用，但由于諸多因素出現了土地低效利用和閑置土地現象。為破解用地難題，河南省自然資源廳開展了“百園節地增效”工程，印發實施《推進產業集聚區和開發區節約集約用地促進經濟高質量發展的意見》，選擇試點地區，強化源頭管控，優化盤活利用措施，創新土地供應和利用方式，加強用地監測評價，加快盤活各類園區沉睡的存量土地，擴大有效供給，以用地效率提升促進提高全要素生產率，助推產業集聚區“二次創業”。

睢縣產業集聚區在此基礎上，采取嚴格控制用地指標和規模、有效盤活閑置利用土地、統一建設多層標準化廠房助推產業集聚區提質增效等一系列舉措，有效克服了土地閑置、低效利用現象，為推進“百園節地增效”工程，促進縣域經濟高質量發展奠定了基礎，為產業集聚區“二次創業”提供重要保障。

存在問題

睢縣產業集聚區是河南省首批180個產業集聚區之一，規劃面積19.69平方公里，主導產業為制鞋和電子信息，是河南省最具競爭力產業集聚區、最具投資法治環境產業集聚區、“中國制鞋產業基地”、中原電子信息產業基地。截至目前，園區已入駐制鞋及鞋材企業近200家，產能達3億雙，電子信息企業30余家。2019年，產業集聚區完成固定資產投資總額人民幣87.21億元，實現地區生產總值人民幣220億元，稅收總額人民幣3.22億元。

部分已批土地因無法使用造成供地難。造成此問題的主要原因是高壓線路通道和“西氣東輸”管道占用、征收的原村莊建設用地因暫時無法拆遷，未供地和已征土地中邊角零星地塊因無法單獨使用而未供地。

歷史遺留的未供即用問題處置難。在該縣產業集聚區建設初期，為了加快園區建設和發展速度，完善園區功能結構，由政府投資先期建設了一批公共基礎設施和公共服務設施。同時，按照當時實行的“筑巢引鳳”政策，由政府投資統一建設了一批標準化廠房，租賃給部分中小企業使用。這些土地因受當前土地供應政策的限制至今尚未供地。

低效閑置用地認定和處置困難。由于沒有明確的指標考核體系，涉及到企業建設和運行中的投資強度、容積率、稅收、產出、帶動人員就業數量等相關因素，對低效利用土地企業認定困難;在對低效土地處置時由于沒有處理細則和強制措施，只能通過做工作溝通協調等方式進行，如果企業不配合，低效利用土地很難盤活利用。

主要做法

為有效破解產業集聚區土地低效利用和閑置土地現象，睢縣自然資源局摸清現狀，積極排查低效利用土地，嚴格控制用地指標和規模，建設多層標準化廠房，有效推進了節約集約用地。

排查低效利用土地，推動土地利用增效。由產業集聚區管委會牽頭，組織自然資源、市場監管、稅務、發改委、生態環保等有關單位在園區內的各派駐機構組成工作組，對園區內所有企業的用地、企業運營、納稅等情況進行排查。根據排查結果，通過采取“騰籠換鳥”的方式，盤活低效利用土地。在睢縣產業集聚區企業中，如美家紡、永祥食品廠、海馬涂料等一些早期入駐的企業因經營不善面臨倒閉，被發改部門在企業分類綜合評價中評為C類企業。對于此類企業，由政府出面進行勸退，將原使用的國有建設用地出讓給睢縣三臺制鞋產業園。該項目總投資10.8億元，占地150畝，設計建筑面積19.86萬平方米，新建的14棟廠房全部為4層的標準化廠房，容積率更是達到了1.99，是該縣工業用地容積率之首。

嚴把土地供應關，控制用地指標和規模。按照“小項目不單獨供地，大項目分期供地”的基本原則，嚴格控制用地指標和用地規模，將小項目進行集中集聚。該縣的制鞋產業園項目，用地面積307.2畝，總建筑面積20.85萬平方米，總投資11億元，建筑內容分為生產加工區、商貿物流區、公共服務平臺和生活配套服務四個部分。其中電子商務中心入駐電子商務企業18家，制鞋及鞋材企業20余家，實現了小項目集中集約用地的目標。

分期分批供地，提高用地效率。根據工業項目建設發展周期和用地需求，按照總量控制、分期供地、限期開發的原則，采取分期、分批次供地的方式，既能滿足企業前期建設發展需求，又為企業減少資金使用壓力，同時也促進了土地的節約集約利用。該縣引進的足力健項目，總用地需求約2000畝，按照總量控制、分期供地、限期開發的原則，根據其項目建設進度，采取分期分批次供地方式。先期供地165.37畝，滿足了企業的前期發展需求。根據該項目實際建設進度又在第二期供地322.06畝，后期將根據項目發展需要逐步供地。

緩解土地供需矛盾，建設多層標準化廠房。該縣存量建設用地資源匱乏，為緩解土地供需矛盾，按照“集中、集聚、集約”的原則，將土地出讓給縣發展投資有限公司，由該公司先期投資建設多層標準廠房，再引入各中小企業入駐。睢縣雄安制鞋產業園項目是為該縣承接雄安新區制鞋產業園整體轉移而建設的綜合性工業園區，共占地342.3畝，該項目土地由縣發展投資有限公司以公開出讓方式競得。產業區總投資17億元，設計建筑面積34萬平方米，容積率高達1.5。該項目新建35棟四層標準化廠房，可一次性入駐各類制鞋及配套中小企業50家以上（目前已有32家企業簽約入駐），可安裝成型線60條，產能可達6000萬雙以上，為進一步完善該縣制鞋主導產業鏈條、培育壯大制鞋產業、打造百億級主導產業集群、提升中國制鞋產業基地品牌影響力打下堅實的基礎。

建議與對策

對已批未供、未用土地中確實無法供應的，建議不受審批批次、審批時間和面積的影響，允許進行區位調整。對區位調整中調入的地塊屬有條件建設區的允許調規和調整一個報件同時上報審批。

對邊角地、夾心地、插花地等難以單獨使用的零星土地，允許通過協議出讓的方式就近給最宜利用的企業使用。

對于政府投資先期建設的未供即用土地，在下步土地供應中，涉及凈地出讓、違規建筑物處罰、出讓價格等問題，建議省政府突破現有供地政策、簡化供地程序，允許協議出讓優先供給現在實際使用者，徹底解決這一歷史遺留問題。

對于低效利用的處置，由省級層面出臺相關法規和規范，進一步明確低效利用土地認定標準和在處置低效利用土地時可以采取處置細則及強制措施，盡可能在保障原使用企業合法權益的基礎上有效處置低效利用土地。

為防止企業低效用地，探索在土地供應環節前期預防，可分類對擬入駐企業擬定前提條件，如在出讓合同中對項目準入條件、出讓期滿退出機制、投資強度、生產總值、畝均稅收、帶動的就業人口等方面進行細化約定，防止在后期的生產經營中出現低效利用問題，或者在低效利用土地情況出現時，政府能夠及時介入依法有效盤活。

在新一輪空間規劃編制時，建議對后備資源匱乏、增減掛指標有限的地區在分配新增城鎮工礦用地指標時給與傾斜，給產業集聚區未來發展留足空間，為縣域經濟高質量發展提供更加有力的土地支撐。（作者單位：睢縣自然資源局）