老城區控制性詳細規劃問題及優化方式研究

高冬

摘? ? 要：隨著2018年3月城市規劃機構的變革，而且傳統控制性詳細規劃（以下簡稱控規）指導老城區發展的方法有限，空間規劃體系變革下的控規走向未知。基于此，總結了傳統控規協調老城區發展遇到的編制層面、實施層面和績效層面的問題后，提出橫向建立“分層分級分類式”管控、豎向建立“立體化”管控、斜向建立“智慧化”管控的三種老城區控規優化方式，以期保護與延續老城區肌理形態特征、緩解人地之間的矛盾和滿足多樣化的土地開發需求。

關鍵詞：老城區;詳細性規劃;優化

1? 引言

當前，隨著我國經濟發展進入新常態，城市從外延式、粗放型的發展模式向內涵式、集約化發展模式轉變。在2015年召開的中央城市工作會議上，“城市雙修”概念首次提出，由此也確定了新時期城市建設發展的新思想。2017年住房和城鄉建設部發布《關于加強生態修復、城市修補工作的指導意見》，進一步明確了生態修復、城市修補的定位，提出了全國開展“城市雙修”工作的任務目標。老城區是城市發展的起點，承載了城市的文化和記憶，但長期建設發展中，在城市功能，配套設施，居住環境等多方面出現一系列問題。如何在延續老城區文化肌理的同時激發其內生發展動力是一項重要課題。因此，需利用“城市修補”的理念方法進行老城區控規編制策略的探索。

2? 控規指導老城區發展遇到的主要問題

2.1? 編制層面的問題

老城區控規編制在地塊劃分上過于規整或粗放，對產權的重視不足與公眾參與度不夠構成了老城區控規編制層面的主要問題。在控規地塊劃分形式上過于追求規整的地塊，對于未開發的新城區而言，可以形成較強的秩序感，可對于老城區而言，現狀肌理復雜，在尊重現狀肌理的地塊劃分在形式上將會不規整。而如果過于粗放地劃分地塊，也會造成老城區肌理格局的解體與空間形態的實效。同時，控規地塊劃分采用模塊化、經驗化的方式，將控規的地塊邊界以用地性質和自然地貌邊界進行劃分，這種情況下劃分的地塊對于有獨特肌理形態和產權復雜的老城區而言無疑是粗放的。因為老城區內同一性質地塊內，經常會存在保護等級不同、保護屬性不同的情況。與此同時，模塊化的地塊劃分方式也會造成老城區地塊過于規整和千篇一律。產權邊界不明晰現象產生的原因有兩方面，一是客觀條件所限，未建立完善的產權制度，在歷史遺留問題下產權的邊界越來越模糊;二是在中國的傳統文化中，人我界限十分淡薄，對于個人的隱私不敏感。老城區控規應在妥善處理權屬調整和利益分配的基礎上，充分尊重土地使用權人和土地所有者的意愿，維護集體經濟組織和個人的合法權益。在尊重物權法的基礎上，還需尊重土地發展權、土地環境權和土地資源權，在配置公共設施時，明確公共利益。公眾參與度不夠的原因主要由機制和公民兩大主體構成，機制的局限性體現在中國公眾參與的法律機制不健全和管理方式的封閉，公民的局限性主要體現在公民參與的意識薄弱、自身素質和教育水平的不足。

2.2? 用地權屬復雜，不利于整體開發改造

通過對現狀用地權屬的調研和統計發現，行政劃撥用地和農用地比例（26%）較高，為老城區存量土地的再利用提供了有利條件，但行政劃撥用地布局比較分散，給老城區空間整合帶來了一定難度。由于用地權屬復雜，各單位又在用地邊界上互相咬合，提高了舊城改造的成本，不利于整體的開發和改造。

3? 老城區控制性詳細規劃優化方式

3.1? 從自身出發，以現狀為基點研究

城市保護與更新涉及的現狀問題非常復雜，對現狀情況和發展脈絡要有足夠的深度認識，否則城市更新工作就無法順利展開。我們必須找到歷史城市的特性，遵循這種特性采取適宜的更新方式。因此，最關鍵的一步是通過對廣德的老城形態、傳統格局、多元文化在歷史時間軸上的梳理，匯總出老城區主要歷史信息，歸納總結出廣德老城區的內在價值和特色———“綠水雙環形如飛鳳，吳風徽韻文化古城”。第二是對廣德縣的現狀用地構成、用地權屬、建筑風貌、公共環境、配套設施、道路交通等有充分深入的了解和認識。通過問卷調查更好地了解居民的生活模式、當地形成的社會網絡、對住房、配套設施、公共環境和更新方式的要求等。第三是在具體的規劃方案設計中，結合當地正在實施和即將實施的實際項目，綜合考慮各單位的用地權屬、土地出讓、水系整治、道路拓寬等問題，提高老城區控制性詳細規劃的現實性和可操作性。

3.2? 土地管控創新

土地管控創新有助于在城市建設的過程中兼各群體群體對城市資源的共享。應通過土地管控創新，改變過去以全面改造（拆除重建）為主的改造方式，探索“微改造”模式，同時以歷史肌理的形態容量設定容積率，保護傳統住宅區整體風貌，改善居住環境和公共景觀。

3.3? 斜向“智慧共治化”管控

斜向“智慧共治型”管控提倡搭建數字化信息監測管理的智慧平臺，推動規劃信息系統的建設和規劃管理的數字化，在基礎地理信息系統（GIS）的技術支撐下，完善基于規劃標準分區的規劃管理信息平臺建設，在全市范圍內統一規劃成果的技術內容和數據格式，建立規劃信息即時更新的制度，為在規劃管理信息系統中運用最新的規劃成果奠定技術基礎，實現規劃管理的無盲點和全覆蓋。在規劃管理信息系統的基礎上，提供規劃公眾參與的平臺，方便公眾對規劃進行查詢、建議及申訴。同時，中國的城市建設行政管理體制經歷了從電子管治-智慧管治-市民共治的變化。市民共治是指市民共同建設、維護、提升城市的綜合品質。通過社區共治積極向弱勢群體提供公平的外部社會經濟環境。公共政策要力促就業機會、享有公共服務機會、社區參與機會均等化。應動員全社會形成關心弱勢群體，尊重弱勢群體權益的良好氛圍。同時，以公共治理的理念促進和諧社會的建設，建立能反映弱勢群體利益要求的渠道暢通、機構健全、結構完善的政治參與和利益表達機制，使其能通過合法的方式、暢通的渠道和途徑表達自己正當的利益訴求。搭建公眾參與平臺，達到共建、共享、共治的老城區人本社區。

3.4? 特色空間打造

特色空間打造有助于提升城市風貌特色，形成獨一無二的名片。應掌握城市空間特色資源，打造老城區特色空間節點。如發掘整理歷史文化遺產，結合老舊城區的改造，保護并修復那些物質和功能老化衰退，但整體上有文化價值和歷史文脈的街區，展現地方歷史文化特色。

3.5? 公眾參與踐行

“人民城市為人民”，城市建設發展要堅持以人為核心的發展理念。通過踐行公眾參與，能夠有針對性地制訂城市修補的行動計劃，尊重且維護老城區內不同居民群體共享城市空間和社會資源的權利。同時，通過推動各高校、科研院所、企業、社會團體等廣泛參與、密切合作，使各方力量共同參與到城市修補工作中來，實現城市雙修工作的共創、共建、共享。

4? 結語

城市化發展至今日，城市保護與更新成了熱門話題，過去的增量規劃轉化為存量規劃，粗放發展轉化為集約發展。廣德縣老城區更新與保護規劃立足于現狀的深入調查和研究，從城市設計層面去精細地規劃老城區的物質空間和精神空間，力圖使老城區與新城區融入到一個大的格局，同時控制性詳細規劃結合老城區更新和保護研究及城市設計分析的成果，從社會、經濟、文化等方面更加細致的深入探討，并切實地運用到城市保護與更新實踐中去。這種從老城區更新與保護、城市設計、控制性詳細規劃等多層面規劃合一去研究老城區的方法對城市更新的可持續發展有重要的作用和意義。

參考文獻：

[1] 來嘉隆，陶韜.西安———南京老城保護與更新模式比較研究[J].建筑與文化，2012（10）：130～131.

[2] 汪堅強，于立.我國控規研究現狀與展望[J].城市規劃學刊，2010（3）：87～97.