監督：服務大局聚焦重點創新方式提升實效

仲穎

創新工作方式，推動法律法規有效實施;堅持問題導向，聚焦重點難點問題解決;借助科技力量，為人大監督賦能。五年來，市人大常委會堅持依法監督、正確監督、有效監督，為推動中央、市委決策部署的落實，助力經濟社會發展，維護好人民群眾的合法權益貢獻了人大力量。

創新工作方式 推動法律法規有效實施

執法檢查是人大推動法律法規有效實施、實現以良法促善治的重要抓手。五年來，市人大常委會緊扣法律規定、改進工作方式，聚焦解決法律和政策落實不好、效果不彰的問題，切實提高人大監督的有效性和權威性。

上海是全國最早進入深度老齡化的城市之一，五年來，市人大常委會持續對《上海市老年人權益保障條例》實施情況開展執法檢查或監督調研，推進老年綜合津貼、老年照護統一需求評估、老年長期護理保險等制度的實施和建立。

為了加強對生態環境保護的全方位監督，推動打好污染防治攻堅戰，市人大常委會統籌推進大氣、水、海洋環境等領域法律法規實施。2017年開展《上海市環境保護條例》執法檢查，促進政府建立河道治理長效機制。2018年開展大氣污染防治法律法規，《上海市水資源管理若干規定》和《中華人民共和國海洋環境保護法》執法檢查，確保法律制度和治理措施落地，提升生態環境質量。

在《上海市道路交通管理條例》生效后，市人大常委會隨即開展執法檢查，推動政府部門加強精細化管理、提升便民服務水平。

“工欲善其事，必先利其器”。為了增強執法檢查實效，市人大常委會不斷創新工作方式。2016年市人大常委會開展住宅物業管理規定執法檢查時，探索由常委會主任親自擔任執法檢查組組長，提高執法檢查的層級。在執法檢查中，把法律條文、群眾關切、政府責任進行梳理，對明顯滯后的規定進行有針對性地調研和檢查，并在執法檢查報告中提出修法建議。

2016年，市人大常委會在開展食品安全執法檢查時，首次將執法檢查與立法工作相銜接，委托第三方進行立法后評估，為2017年審議通過《上海市食品安全條例》打下立法基礎。針對業委會發揮作用難、物業收繳難、維修基金續籌難等突出問題，市人大常委會開展《上海市住宅物業管理規定》》執法檢查時，也相應形成法規修訂草案。

以往執法檢查從確定選題、組織調研到形成執法檢查報告并提交常委會會議審議就算完成了全部流程。審議意見是否得到進一步督辦，相關問題是否得到整改落實無從監督。

2017年市人大常委會在開展《上海市消費者權益保護條例》執法檢查后，繼續跟蹤調研，提出評價意見，并首次將市政府研究處理執法檢查報告及審議意見的報告提交常委會會議審議，實施“選題—組織—報告—審議—整改—反饋”全鏈條閉環監督。“此次創新實踐，標志著市人大常委會監督工作更注重程序性，實現了意見監督向實踐監督的轉變，提高了人大監督的權威性、有效性和剛性。”審議中常委會委員們這樣評價。

此后，市人大常委會在開展《上海市道路交通管理條例》《上海市水資源管理若干規定》《上海市社會信用條例》執法檢查時，不斷推進全鏈條閉環監督。

堅持問題導向 促進“一府兩院”改進工作

聽取和審議“一府兩院”專項工作報告是人大行使監督權的有效形式，通過專項監督及時發現實際問題，促進“一府兩院”改進工作。五年來，市人大常委會在“專”上下功夫，始終堅持需求導向、問題導向、效果導向，切實做到民有所呼、我有所應。

2019年7月1日《上海市生活垃圾管理條例》正式實施，實施前后，市人大常委會分兩階段開展專項監督。住宅小區垃圾廂房改造的情況如何？末端處置處于什么水平？市民對這項工作滿意嗎？帶著這些問題，市人大常委會聯合16個區人大聯動監督，組織全市各級人大代表13000多人次廣泛參與，深入16個區開展70余次調研和暗訪抽查，并就群眾反映的小區全面撤桶、定時定點投放、分類標準、破袋投放等依法及時提出處理解決方案。

針對營商環境中的痛點、堵點問題，市人大常委會對市政府貫徹“實體經濟50條”和“民營經濟27條”情況，對市高院、市檢察院司法保障優化營商環境情況開展專項監督。

“老小舊遠”是上海民生工作的重中之重。市人大常委會圍繞“群眾家門口的養老”開展社區養老專項監督，促進政府加強政策集成和資源統籌，提高家門口養老服務的針對性、有效性和滿意度。連續兩年開展0—3歲嬰幼兒托育工作專項監督。經過努力，學校、家庭、社會三位一體看護服務體制正在形成。持續開展舊區改造工作專項監督，推動政府處理好保留保護和舊區改造的關系，破解資金平衡難等問題。連續三年圍繞農村集體經濟組織產權制度改革、加快構建新型農業經營體系、加快推進新農村建設開展專項監督，增強農村發展活力。

2018年，市人大常委會首次聽取和審議市政府關于國有資產管理情況的綜合報告和金融企業國有資產的專項報告，開啟了本市地方人大對國有資產的全方位、系統化、常態化監督。

圍繞本市司法改革試點、法院執行機制改革開展專項監督，推動員額制以及司法責任制落實，進一步深化執行體制改革，更好破解執行難問題。

在專項監督中，市人大常委會不斷探索市區人大聯動形式，全面聯動與部分重點區深度聯動相結合，同時廣泛發動人大代表的力量，邀請更多專業領域的人大代表參加調研，通過大數據、手機APP“隨手拍”將調研發現的問題及時傳送相關部門研究處理。

精心選擇議題 問出人大權威

專題詢問是人大依法探索形成的重要監督方式，專題詢問讓人大監督更有針對性、更深入有效。每年，市人大常委會精選議題，把關系改革穩定發展大局、社會普遍關注和群眾切身利益的事項確定為專題詢問的議題。五年來，專題詢問涉及食品安全、老年人權益保障、0—3歲嬰幼兒托育、城市公共交通安全管理、部分區域生態環境綜合治理、財政科技資金投入和使用管理、審計查出突出問題整改等各個方面。

為了提高專題詢問的實效，2015年，市十四屆人大常委會第21次常委會會議對關于檢查本市貫徹實施老年人權益保障法情況開展專題詢問時，作了改進：首次由常委會副主任作執法檢查報告;首次由市政府副市長作工作報告并回答詢問。會議還通過網絡進行圖文和視頻直播，既擴大了常委會行使監督職權的影響力，積極回應社會關切，同時又“倒逼”常委會行使監督職權，把問題問深、問透。

在提升專題詢問應詢層級的同時，市人大常委會還探索和完善先審議后詢問、邊審議邊詢問的常態化機制，使得詢問環節更加充實，監督更加有效。

2016年審議促進制造業轉型升級專項工作報告，2017年審議消費者權益保護條例執法檢查報告，2019年審議社會信用執法檢查報告以及2018年、2019年連續兩年審議國有資產管理情況綜合報告和專項報告時都開展了邊審議邊詢問的工作。

加強制度與能力建設 推動備案審查取得新進展

開展規范性文件備案審查是市人大依法行使監督權的重要內容。市人大常委會始終按照全國人大常委會關于加強備案審查工作的要求，堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”，在能力建設、規范備案等方面穩步推進。

2019年1月1日起，市人大規范性文件備案審查系統正式上線。該系統兼具報備功能和審查功能，不僅減少了紙質文件流轉，提高了工作效率，更重要的是通過明確各個工作環節的主體責任，進一步提高了備案審查的工作質量。

為適應本市備案審查工作的新形勢新任務，同時結合本市高校資源較多、相關高校學科建設的特點，市人大常委會在上海政法學院成立了備案審查研究中心。研究中心依托上海政法學院行政法學科專家隊伍，集聚上海乃至全國的有關專業人士，為提高備案審查工作質量提供能力支持。

按照黨中央、全國人大常委會“把所有規范性文件納入備案審查范圍”的工作部署，常委會主任會議通過了《關于市高級人民法院、市高級人民檢察院規范性文件備案審查工作的若干規定》，首次將“兩院”規范性文件納入了備案審查范圍。

加強信息化建設 提升人大監督力度

管好政府“錢袋子”是人大監督的重要職責。五年來，市人大常委會的預算審查監督工作從擴圍完善到細化規范，由粗到細、由淺到深，不斷推動政府形成比較完整、系統的預算管理體系。

根據全國人大常委會和中共中央辦公廳的相關指導意見，2018年10月，預算聯網監督系統上線試運行，在線連通了財政國庫支付、預算編制等8個系統，數據涵蓋國資、社保、稅務、審計等160多家市級預算部門及下屬900多家單位。海量的數據集成、高效的數據連通，極大提升了預算監督信息的完整性和透明度。

2019年，市人大常委會提出了“聯網監督在實現從無到有的突破后，向智能化監督邁進”的目標要求，“聯網+科技”與人工智能相結合的新預算審查監督模式成了下一步積極探索的方向。