京津冀公共服務協同治理問題及對策研究

葉堂林 李璐

摘要：京津冀公共服務協同治理既是補齊三地公共服務落差過大的關鍵舉措，也是實現京津冀協同發展的重中之重。2010—2017年，京津冀公共服務水平總體提升，但城市間公共服務水平差距有所擴大，2014年京津冀協同發展戰略提出后三地差距的擴大速度趨于下降，政府政策的支持和人民生活水平的提升對京津冀公共服務水平具有正向影響。三地公共服務協同治理要完善公共服務協同治理頂層設計，構建公共服務聯合體;以政府為主導，多元主體共同參與協同治理;補齊公共服務落差過大的短板。

關鍵詞：京津冀;協同治理;公共服務

隨著京津冀協同發展的深入推進，三地在教育、醫療等公共服務共建共享方面取得了很多成效，但仍然面臨著地區間利益沖突、公共服務的空間分布或規模結構不合理、供給側與需求側配置失衡等方面的矛盾。公共服務協同治理是京津冀協同發展的重要保障和人民美好生活需要的基本要求。因此，摸清京津冀公共服務水平存在的問題和差距、推進京津冀公共服務協同治理是新時期的首要任務，對其進行研究具有重大理論和實踐意義。

一、測度結果分析

通過對相關研究成果的系統梳理，本文構建了包括基礎教育、醫療衛生、社會保障、設施環境4個一級指標和14個二級指標的京津冀公共服務水平評價指標體系 。以京津冀城市群“2+11”市為基本空間單元，運用熵值法對京津冀各城市的公共服務水平進行測度，進而采用變異系數法對公共服務水平的差距進行分析，通過面板回歸模型對公共服務水平的影響因素進行分析。

（一）京津冀公共服務水平測度

公共服務水平總體提升，綜合排名基本保持穩定。2010—2017年，京津冀城市群內部各城市的公共服務水平普遍提升，北京的綜合得分由0.73上升至0.92，天津由0.46上升至0.52，石家莊由0.34上升至0.36，衡水保持在0.17，唐山、邢臺、承德略有下降（見表1）。2010—2017年，公共服務水平綜合排名基本保持穩定，北京、天津穩居第1、第2，石家莊、保定、邯鄲、唐山保持在第3—6位，邢臺、滄州、張家口、秦皇島在第7—10位中不斷變動，廊坊、承德、衡水公共服務水平較低，位居后三位。

在基礎教育領域，北京、保定、邯鄲處于領先地位，河北省多數城市得分呈下降態勢。北京、保定、邯鄲具有豐沛的師資和學校數量，2017年基礎教育領域得分位居前三。除秦皇島和廊坊外，河北其他各市基礎教育得分均呈下降態勢。在醫療衛生領域，公共服務水平普遍提高，北京遠高于其他地區。2010—2017年，北京由0.72提升至0.97，天津由0.38提升至0.49，位居其次。河北省除張家口、唐山、承德醫療衛生得分略有下降外，其他城市均呈上升態勢。在社會保障領域，公共服務水平存在較大差距，河北省仍需增加相關投入。2017年，北京、張家口、天津社會保障得分位居前三。河北省各城市社會保障得分普遍偏低，且大多數城市得分呈下降態勢。在設施環境領域，各城市公共服務水平均有所提升，北京、天津、秦皇島位居前列。2010—2017年，北京由0.72提升至0.89，天津由0.43提升至0.51，秦皇島由0.24提升至0.32。

（二）京津冀各城市公共服務差距分析

京津冀城市群內各城市公共服務水平差距總體呈擴大態勢。2010-2017年，各城市公共服務水平綜合得分的變異系數由0.48上升至0.57（見表2）。從各個公共服務領域來看，在基礎教育領域，各城市間的差距由0.39上升至0.42;在醫療衛生領域，各城市間的差距由0.65擴大至0.79，醫療衛生領域公共服務的差距超過設施環境領域的差距，成為京津冀城市群內差距最大的公共服務領域;在社會保障領域，各城市間的差距由0.38上升至0.58;在設施環境領域，各城市間的差距由0.81下降至0.75，但仍為城市群內差距較大的公共服務領域。

京津冀協同發展戰略提出后，公共服務水平差距的擴大速度趨于下降。京津冀各城市間存在顯著差距，總體來看， 2010-2013年，京津冀城市群各城市間公共服務水平綜合得分的變異系數為0.51，2014-2017年，綜合得分的變異系數增加至0.55（見表3），但差距的增速整體降低，由3.98%降低至3.41%，說明京津冀協同發展戰略實施后，各城市公共服務水平間的差距雖在擴大，但差距擴大的速度得到了抑制，協同發展成效顯著。從公共服務各領域來看，京津冀協同發展戰略提出后，在設施環境領域，公共服務水平差距由0.81下降至0.79，差距較快地縮小;在基礎教育領域，公共服務水平差距由0.40上升至0.41，但差距的擴大速度由1.61%下降至1.20%;在醫療衛生和社會保障領域，公共服務水平差距略有擴大，差距增速有所上升。

（三）京津冀公共服務水平的影響因素分析

通過對已有文獻的系統梳理，本文將京津冀公共服務水平綜合得分作為因變量，以政府政策、人民生活、經濟發展、對外開放、城鎮化程度作為自變量，考察這些因素對京津冀公共服務水平的影響，具體指標分別選取人均地方政府一般公共預算支出、城鎮居民人均可支配收入、人均地區生產總值、人均實際利用外資金額、城鎮化率。京津冀公共服務水平影響因素面板估計結果（見表4）。

政府政策和人民生活水平對京津冀公共服務水平的提升具有重要作用。從估計結果來看，政府政策的支持對京津冀公共服務水平的提升具有顯著正向作用，在5%的顯著性水平下系數為0.0642;人民生活水平的提高對京津冀公共服務水平的提升具有明顯的促進作用，在10%的顯著性水平下系數為0.0197，人民生活水平的提高會使人民對美好生活的需要大大增強，從而對更高質量的公共服務有所要求，進而促進當地公共服務水平的提升。經濟發展水平、對外開放程度和城鎮化程度對京津冀公共服務水平的提升作用不明顯。

二、主要結論

京津冀公共服務水平總體提升，城市間有待提升的領域各具差異。2010—2017年，京津冀城市群內部各城市的公共服務水平普遍提升，2017年綜合得分排名依次為：北京、天津、石家莊、保定、邯鄲、唐山、秦皇島、滄州、張家口、邢臺、廊坊、承德、衡水。各城市有待提升的領域不同，從基礎教育領域來看，北京、保定、邯鄲處于領先地位，河北省多數城市得分呈下降態勢;從醫療衛生領域來看，公共服務水平普遍提高，“病有所醫”方面取得明顯進展，北京遠高于其他地區;從社會保障領域來看，公共服務水平存在較大差距，河北省仍需增加相關投入，進一步健全覆蓋城鄉的社會保障體系;從設施環境領域來看，各城市公共服務水平均有所提升，北京、天津、秦皇島位居前列。

京津冀城市群內各城市公共服務水平差距總體呈擴大態勢。2010—2017年，各城市公共服務水平綜合得分的變異系數由0.48上升至0.57，基礎教育領域、醫療衛生領域、社會保障領域的差距明顯擴大，而設施環境領域差距有所縮小，醫療衛生領域公共服務的差距超過設施環境領域的差距，成為京津冀城市群內差距最大的公共服務領域。京津冀協同發展戰略提出后公共服務水平差距的擴大速度整體降低。差距擴大的速度由3.98%降低至3.41%。設施環境領域差距有所下降，同時差距縮小的速度有所提高;基礎教育領域差距略有擴大，但差距的擴大速度明顯下降;醫療衛生和社會保障領域，公共服務水平差距略有擴大，差距增速有所上升。

政府政策的支持和人民生活水平的提高對京津冀公共服務水平的提升具有重要作用。從估計結果來看，政府政策在5%的顯著性水平下系數為0.0642;人民生活水平在10%的顯著性水平下系數為0.0197。經濟發展水平、對外開放程度和城鎮化程度對京津冀公共服務水平的提升作用不明顯。

三、對策建議

完善公共服務協同治理頂層設計，構建京津冀公共服務聯合體。相對于單一城市的公共服務供給，城市群的公共服務體系更為復雜，職權交錯、相互推諉等問題極易發生，因此中央政府必須承擔起制定前瞻性規劃、統籌協商的職責，完善公共服務協同治理的頂層設計，為城市群內各城市明確方向。由中央政府牽頭，成立京津冀公共服務聯合體，形成基于現代信息技術的京津冀協同治理平臺，實現公共服務信息資源的互聯互通互用。通過簽署相關合作協議明確政府間所承擔的相應職責，對區域的社會保障、醫療衛生、基礎教育、設施環境等各種基礎性公共服務進行統一調配和管控，實現公共服務資源的共建共享和協同發展。

形成以政府為主導，多元主體共同參與的協同治理模式。目前，京津冀公共服務的協同治理不僅要優化公共服務供給結構，優先考慮人民群眾最關心和最需要的產品和服務，還要推動公共服務參與主體的多元化發展，構建以政府為主導，市場、非營利性組織和個人相結合的多元主體協同治理模式。中央政府作為協同治理的決策者和保障者，地方政府作為協同治理的執行者和責任者，市場主體作為協同治理的合作者和參與者，社會組織作為協同治理的參與者和監督者，只有打通多元主體間的良性合作網絡，才能更好實現公共服務的協同治理，提高公共服務供給規模、質量與效益。政府可以采取授權經營、政府參股、政府補助等形式與私營部門進行合作，將社會資本引入公共服務供給，以滿足人民對高質量公共服務的需求，同時要重點培育有實力、有質量保證的社會組織，以更加開放的姿態度進行公共服務的協同治理。

補齊公共服務落差過大的短板，加大對河北省公共服務的投入力度。近年來，京津冀城市群公共服務水平不斷提升，但城市間存在較大差距，河北省在基礎教育、社會保障等領域均與京津差距顯著，公共服務水平亟需提高。政府政策的支持程度對公共服務具有顯著正向影響，是提升公共服務水平的重要推力。一方面，要進一步改革現行的財政體制，完善中央對地方政府財政收入的劃分與調節機制，如共享稅收分配比例，實現地區間基本公共服務供給能力的均等化。另一方面，應加大對河北省各城市的橫向財政轉移支付力度和專項轉移支付力度，如針對河北省為京津生態環境所做出的貢獻，京津應探索橫向補償機制，縮小河北與京津的差距，補齊河北各領域公共服務短板。

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