五種改革異化現象亟待治理

張一洲 劉東杰

文件式改革

改革任務是否落到實處，最終是依靠具體改革舉措真正作用于現實問題。改革藍圖再美好、規劃再科學、舉措設計再得力，如若不進入實質性的行動階段，一切為改革所做的前期工作最終也只是紙上談兵。這是一條再簡單不過的道理。但由于受到既得利益羈絆、沉淀成本拘束、改革阻力掣肘、擔當意識弱化等多重因素的影響，在一些地方，還存在著以擬定規劃文件、學習研究文件、層層轉發文件來替代具體改革行動的現象。改革任務通過各種文件層層轉發，改革壓力也被級級傳導，最后都積聚到基層政府。調研中就發現，有基層單位每年接到的來自上級部門的各類有關改革、創新之類主題的文件就多達幾十份。這通常使得基層政府不堪重負，疲于應付。同時，又因為基層政府相對缺少改革的相關資源與權能，往往左支右絀，最終改革任務在基層也變成了學文件、做材料工作，改革實踐最終流于形式或被虛與委蛇。改革成果的評比和考核最終也變成了各種會議文件、講話材料、政策規劃的評比。文件式改革仍然停留在改革的研究探索、政策規劃、傳達學習階段。雖然這是改革任務落實的必經階段，但如若將這一前期準備階段視作改革的核心內容或目的，則會出現手段替代目的、南轅北轍的謬誤。最終致使改革任務堆積、社會矛盾集聚，引發不必要的社會問題。

曲解式改革

改革要取得實效，離不開改革精神的真實貫徹。如何理解改革任務的真實意圖、改革文件的具體精神，這可能不僅僅是一個學習研究能力的問題，很大程度上涉及改革觸及的利益配置問題。現實中曲解式改革并不少見，可能有的是由于地方政府政策認識水平所限帶來理解偏差所造成的。但更多的曲解式改革是基于地方政府、部門因各種現實利益考量而有意為之。例如，國家要求推進“放管服”改革，這涉及政府的自我革命，涉及大量行政審批事項的取消、下放。有些地方政府面對改革任務，卻不愿意下放手中權力，于是就在“放”字上做文章。比如，通過將分散的行政審批事項進行整合集中，以數量的減少來回應“放”的要求。這就是一種故意曲解“放”的內涵的行為。“放”是要求政府簡政放權，放松管制，為市場和社會松綁。但這種只在表面數據上做文章的“放”，事實上只是將行政審批事項由分散改為集中，總體上并未帶來政府職能權力的減少。曲解式改革通常具有一定的隱蔽性，往往并不易于覺察。同時也由于這種較強的隱蔽性，曲解式改革對于真實改革意圖的落地通常也會帶來更大的意想不到的阻力，這是需要加以重點防范和治理的一種改革異化現象。

書齋式改革

所謂書齋式改革，是指改革計劃與方案的形成缺少調研基礎，背離具體實際，多是在辦公室拍腦袋做出的。之所以會出現這種現象，很大程度上是由于權力的過分集中、決策者過分自信，以及對于改革任務落實的重視程度不足造成的。這種改革計劃與方案因脫離實際，通常會在實際推行中遭遇意想不到的阻力而難以真正落地，最后在形成一定沉淀成本后，陷于改革進退失據的尷尬局面。

這種在“書齋”里形成的改革計劃與方案，背離了行政改革原則，脫離了單位工作實際，自然也不是一種真正意義上的改革，更應當稱之為一種“折騰”。這種改革既浪費了大量資源，帶來大量的改革成本沉淀，又無助于行政效能的提升，理應加以有效治理。

選擇式改革

改革是一項系統工程，特別是全面深化改革，更是涉及國家經濟社會的各個領域、每個領域的各個方面。因此，改革實踐應當齊頭并進，整體性推進，切忌在推進改革中“顧點失面”、選擇性地開展。選擇式改革并非是方法論上的“以點帶面”和“重點突破”，而是一種投機性行為，其改革的方法論是對己有利無害的則改、容易推進的則改、無責任風險的則改、容易出成績的則改等，總之選擇性改革都有著自己的現實利益考量。選擇性改革總體上體現的是一種改革者的“自利性”的行為選擇，對于改革方案的整體性推進具有較大的掣肘力，需要加大力氣進行治理。

外圍式改革

改革必定涉及既有利益格局的重置。在改革過程中，難免會出現既得利益的受損者，這也是改革阻力的主要來源。面對阻力應當如何應對，這既涉及改革者的決心，也涉及改革的戰略。改革要持續深化，必須要有破除一切阻力的決心。如果改革不觸及核心問題，或繞過核心問題只求外圍突破，將會為后續的深化改革帶來巨大的沉淀成本，甚至于引發巨大的疊加矛盾?，F實中，由于改革者抗壓能力不強、沒有擔當精神、缺乏改革魄力等原因，最終有些改革也只是觸及了問題的表層，深層次的主要矛盾被予以保留或回避，這就是外圍式改革。例如，向來行政機構改革的關鍵難點，就在于職能優化整合后人員的安置問題。有的地方在機構改革中，因為人員的安置問題曾積聚不少矛盾。有些領導為避免矛盾、減輕壓力，基本保留了整合前的人員職能關系網絡。最終，新機構成了老部門的機械式拼盤，造成內部派系復雜，內斗不斷，嚴重阻礙了機構開展正常工作。這種改革只涉及了機構調整的外圍，沒有觸及機構調整的根本：職能的重新設計與人員的有機融合。外圍式改革，使改革的壓力得以暫時緩解，也使改革問題被人為后移，必將為后續改革帶來更為棘手的困難，不利于改革的持續深入推進。

這五種最為常見的改革異化現象，對于當前全面深化改革的深入推進或多或少帶來了不利影響。當務之急就是有針對性地治理改革異化問題，為全面深化改革的順利推進減少各種阻力。

（摘自《改革內參》）