鄉村振興下農村集體土地上市流轉問題研究

張家源

2019年8月26日第十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過關于修改《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）的決定，其中最引人注目的重點在于允許集體經營性建設用地在一定條件下入市。雖然集體經營性建設用地并不能混同為全部集體建設用地，但這意味著一定程度上破除了集體建設用地入市的法律障礙，是集體土地制度改革一大歷史性突破。集體土地制度改革關乎鄉村振興的發展，土地是農村經濟發展的根本。十九大報告首次提出實施鄉村振興戰略，并明確了“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”的總要求。產業是鄉村振興的核心載體，而產業振興的核心資源是土地。如何推動產業振興進一步優化調整產業結構，實現瓊山區的特色產業格局，實質上是土地資源優化配置過程，攻堅克難的根本在于農村集體土地上市流轉，實現多角度創新集體土地流轉模式及流程從而成為深化集體土地產權制度改革的內在動力。

一、瓊山區土地現狀及土地流轉主要問題

（一）海口市瓊山區土地現狀

根據相關資料，海口市瓊山區土地總面積810.7平方公里，土地利用率93.5%。瓊山區常住人口51.17萬人，其中農業人口21.09萬人，占總人口的41.2%。2018年，預計全區農業總產值40.85億元，同比增加5%，農民人均純收入7180元，同比增長9%。

瓊山區是海口市農業大區，鄉村地域面積較廣，農用地面積為139萬畝，占土地總面積的81.5%，人均面積 7.1 畝，為海口全市平均水平的近2倍，現有可供開發利用的土地資源在海口市四個區中優勢突出，農業和一二三產業融合發展較好。同時，瓊山區土壤條件較比其他區較為優越，瓊山區地勢北部和東南部高，東北部和南渡江沿岸低平。

（二）瓊山區土地流轉現狀及問題分析

2004年海南省政府出臺了《關于進一步加強農村土地流轉管理工作的通知》，自此我省開始關注集體土地流轉的問題。集體土地確權登記工作中宅基地確權登記工作涉及瓊山區8個鎮，86個村委會、居委會，總面積為37.2平方公里，發證率較達90%，但其他類型地塊并未完成確權登記。海口市于2014年已在瓊山區云龍鎮試點建設農村產權交易服務中心，并且早在2012年海口市增減掛鉤試點項目之一定于瓊山區三門坡鎮內，該地塊面積為21.52公頃。瓊山區基于其土地資源優勢是海口市四個區中集體土地流轉較為活躍且較早開展集體土地制度改革的地區，但土地流轉及利用的突出問題一直存在，阻礙產業發展。

1、土地流轉率低下，流轉規模較小。

當前海南大部分地區農村土地流轉相關工作進度滯后，與現代農業轉型升級趨勢不相符。一方面，瓊山區農村集體建設用地和集體農用地并未頒發產權證書，確權登記工作尚未完成。農村宅基地、農村承包地、農村集體建設用地“三權分置”改革探索進展緩慢。另一方面，統籌土地流轉的機制尚未建立，造成當下土地流轉不規范及碎片化嚴重的現象。農村土地私下流轉較多，處于一種無序狀態，增加法律風險，土地糾紛增加極易產生鄉村治理問題;同時土地小規模流轉造成碎片化分散化土地劇增，阻礙現代農業技術使用、大型農業項目以及降低土地規模經營管理水平。

2、土地資源浪費與土地緊缺兩大矛盾并存。

瓊山區土地資源豐富，但兩空村現象以及傳統農業效益低下的問題造成基本農田、林地等土地多撂荒，宅基地、廢棄學校廠房閑置，大量資源浪費;同時，當前農業生產方式落后，畝產值低的傳統農業轉型升級過程中急需大量規模化土地，項目入駐時項目用地緊缺但農民之間土地碎片化交易泛濫，哄抬價格使得企業投資困難，這背后根本原因在于農民、政府與企業之間的協作關系并未完全建立。

3、土地經營管理方式落后。

基于政策限制，土地經營管理受限制，大部分地區未統籌規劃發展，缺乏社會資本引入從而現代經營管理經驗及技術未引入該區。當前以土地為核心的農業要素市場配置不通暢，造成農村經濟發展不合理，當地農業企業大多處于“小、散、雜”的成長階段，規模不大，企業、基地與農戶關聯度低，對農戶帶動力不強。落后的經營管理方式不僅僅帶來的后果是土地附加值低下，而且對土壤破壞較大。科學合理的土地研發利用方能避免土壤酸化的風險，保護好豐富微量元素，實現可持續發展。

二、鄉村振興發展下集體土地上市流轉必要性探索

實現農村集體土地上市流轉本質上推動土地制度改革創新，更重要的在于激活鄉村資產乃至鄉村經濟的生命力。以集體土地流轉為核心的土地管理制度的改革創新有利于最大限度保障土地的真實價值，縮短城鄉經濟發展的差距，最終促進區域經濟，推動海南自貿港發展。

（一）適應社會發展形勢的需求

土地增值本質在于實現農產品增值，因此反而能帶動農民致富，保障地區糧食產量，避免糧食安全與生態安全問題。集體土地上市流轉目前最具代表性的做法即是城鄉建設用地增減掛鉤，該項舉措復墾及新增的雙向驅動，有效避免了因利益誘惑威脅耕地紅線的風險，為2020年1月1日起已經施行的《土地管理法》以及將來全面性集體土地上市流轉做好了前期基礎準備。推動集體土地制度改革，實際上是從保障權益的角度下順應農村經濟改革發展，激發鄉村經濟內生動力，勇于先行先試，為海南建設自貿區（港）建設打下堅實鄉村振興基礎。

（二）推動區域經濟轉型升級的需求

集體土地上市流轉有利于實現土地聚集效應，所謂的土地聚集效應一是將散亂及荒廢的各種性質的地塊集約化利用，將土地的附加值提升，實現規模化效應;二是聚集的是附著于土地上的建筑物或者種植物，實現資本聚集，產生更大的經濟效應;三是聚集回流的人力并解放捆綁于傳統農耕作業的人力，回流的是“新型“農民及外出務工的本地青壯年勞動力，解放的是因低效落后的生產方式改變后剩余的勞動力，實現集中人力資源投入高效生產。

（三）符合現代農業規模化經營的需求

瓊山區乃至海南應把握住當前深化改革的浪潮，在勇于先行先試的自貿區建設中實現農業轉型升級，這意味著首要實現的是生產方式即生產技術轉型升級，技術升級指的是產業化技術升級，更具體說來是種植、倉儲、加工、銷售等一體化技術發展，實現一二三產融合，打破技術壁壘，這一突破最首要考慮的就是土地承載。因此，圍繞建設海南自貿港大力發展熱帶高效農業的根本在于優化整合產業資源，要達到這一目標，本質上就是要實現現代農業規模化生產經營，土地的規模化是基礎要求，這意味著要做到承載著現代化技術及經營團隊的項目落地。

三、國內農村集體土地流轉經驗借鑒及啟示

我國農村土地制度改革已有33個試點地區，重慶、浙江等代表性地區的做法推動土地三權分置理論的進程，極大影響立法。其實在2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳已針對這些集體土地改革實踐經驗印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，更早的受影響的政策法規還有2004年國務院發布的《關于深化改革嚴格土地管理的決定》、國土資源部2008年制定的《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》、2011年制定的《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》、以及當前新的《土地管理辦法》，更重要影響未來全面放開集體土地流轉。因此本文探討借鑒最具代表性的地區——重慶和浙江的集體土地入市，從而借助其成熟的經驗，立足瓊山區情況，構筑集體土地入市的新模式，推動集體土地入市實踐進程。

（一）重慶地票制度

重慶地票制度是“建設用地增減掛鉤政策”的創新模式，實現了“先造后用”的效果。農民或村集體申請將閑置的宅基地、廢棄公益設施用地等復墾為耕地。經市土地整治中心會同農業、水利等相關部門集體驗收發證，地票持有者憑借驗收合格證對地票進行公開招拍掛，具有獨立民事能力的自然人、法人及其他組織均可參與公開競價。競得者有兩種使用方式，一是落地使用，選擇符合規定地塊，辦理征收轉用手續，另一種是質押。重慶于2016年1月起施行的《重慶地票管理辦法》明確了這一系列的制度體系。重慶首創的地票交易是建立在建設用地指標的基礎上，有利于更好地促進鄉村經濟建設，更有利于保護耕地、保障農民利益。

（二）浙江規劃置換制度

浙江省是全國土地增減掛鉤制度最為全面及落地較早的地區。浙江農村集體土地利用規劃是對拆舊和建新地塊做出統籌安排，整理農村散亂、閑置的建設用地，復墾為農用地，同時在有條件的建設區中，將已通過增減掛鉤及規劃置換方案對應擬新建地塊來取得置換指標，成為允許建設區。置換指標預留20%以內的指標優先考慮本村規劃新增建設用地，之后節余的指標可調用于其他地區。在2017年12月浙江省出臺了《關于有序推進村土地利用規劃編制和實施工作的指導意見》，其中明確了一是以“三量”規劃為依據，通過建設用地增減掛鉤實現農村地區節約集約用地。二是明確了建設用地拆舊建新的空間協同管控規則。三是提出了拆舊建新動態實施與規劃管制區調整的管理路徑。四是創新動態調補新增建設用地方式。五是提出了根據土地適宜性和周邊土地利用情況確定拆后規劃用途，而非一律要求復墾為耕地。

（三）借鑒啟示

1、全面規劃整治集約化土地利用

在重慶和浙江這兩大地區的經驗做法中可以看出，針對的不僅僅是集體經營性建設用地，而是集體建設用地。各地區的增減掛鉤的模式都是以保障耕地為基礎的，因此在土地整理利用方面皆通過土地驗收的流程，充分考慮擬復墾用地以及擬新建土地的自然特性及社會因素，實質上是土地集約化利用的做法，不斷進行內部優化大的過程。最優化一定是全局性過程，如果只局限于集體經營性用地勢必會限制全局性規劃工作。同時，值得注意的是這個內部大優化的前提是全面精準的確權規整的政府工作，這個工作在瓊山地區目前因歷史遺留問題及社會治理等原因造成區域發展進程緩慢，這是重慶和浙江優勢所在也是我們優先學習所在。

2、因地制宜盤活規劃管控

重慶和浙江的實踐經驗皆為建設用地增減掛鉤的模式，兩者之間也存在不同的差異性，主要在于重慶地票交易建新地塊主要在城鎮，而浙江指標置換后大部分用在農村建新地塊上，這與每個地區的經濟形勢不同而做出的不同的選擇。其中，浙江規劃管控的定位是體現出鄉村發展形勢，一是農村產業融合用地為先導，二是重點發展農村周邊土地尤其是城鎮相毗鄰土地的利用，體現整體性產業鏈做法，三是拆舊建新的動態管理方式，而不是一味的復墾。因此根據瓊山區的現狀分析來看，兩地“依據發展方式決定了盤活方式”經驗方式值得學習，尤其是從浙江近年來的規劃管控定位看來更符合我們地區發展。

3、土地改革與產權制度改革齊頭并進

土地改革的過程是一個權益動態流轉過程，也是權益維護保障的過程，重慶地票制度與浙江規劃置換制度成功經驗的關鍵因素之一是兩地集體產權制度改革，實際上土地改革與產權制度改革是互補共生的關系。在第一點中提到的重慶與浙江全面精準的確權整治工作即歸功于歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度。農村集體產權制度改革就是要通過清產核資，把股權量化到每位成員，發展多種形式的股份合作如土地入股的專業合作社，增加農民財產性收入，這才能真正驅動確權登記工作乃至土地改革工作。

四、農村集體土地上市流轉制度理論探討

農村集體土地上市流轉制度改革是將產業發展與市場連接的實質性行動，按照經濟發展形勢、市場動態、產業趨勢進行彈性規劃、混合用地，通過“集體土地指標置換、三權入股、以及配套機制”等一系列實現創新用地的制度理論，打破硬性計劃、政府與各行各業的壁壘、農村產業瓶頸等難題，依據瓊山區現狀，借鑒國內經驗，探討真正實現農村資源配置與市場化配置的耦合，借助“多規合一”改革契機，拓寬盤活鄉村振興基礎資源，保障海南自貿港熱帶高效農業蓬勃發展。

（一）瓊山區集體土地指標置換的創新模式

1、瓊山區集體土地流轉創新模式的總體定位

農村集體土地的上市流轉制度探討基礎是集體土地指標置換的模式探討。瓊山區土地增減掛鉤與國內其他地區指標置換的差異性較為明顯，瓊山區作為海口市四個區中農業資源最為豐富，農業發展較快的地區，是農業轉型升級的最早地區，因此三產融合需求凸顯，具體表現為種植業、農業加工業、倉儲物流業、農產品銷售業、農業旅游業等等一體化的產業鏈需求。此前海口市參照國家的《土地管理法》、《城鄉建設用地增減掛鉤試點辦法》，《海南省城鄉建設用地增加掛鉤試點管理辦法》等相關增減掛鉤政策的普遍做法進行土地指標調整，并且更多的是針對海口市的城中村、貼近城市周邊鄉村或者政府指定個別示范點的土地適用該政策。然而，深入大部分的鄉鎮內部或者遠離海口市區鄉村的土地尚未實質性推進增減掛鉤政策。之所以尚未普遍適用，根本在于并未對接上本地經濟發展需求，從而未做出相應調整。同時，目前海南“多規合一”改革以及省政府2019年3月出臺《關于支持產業項目發展規劃和用地保障的意見（試行）》，從當前形勢上可以看出只有推行因地制宜制定土地指標置換才能保障重點項目的落地，才能真正落實政策要求。

因此瓊山區土地流轉創新模式即為土地指標置換模式，定位在于對接瓊山區鄉村振興產業發展需求，指標規劃管控針對瓊山區主導產業——現代高效農業以及一二三產融合項目。

2、瓊山區集體土地指標置換的創新模式

鑒于當前瓊山區的諸多鄉村里農業項目的適用地塊分散，種植、加工、農旅等項目落地牽涉地塊性質多樣，應根據項目需求調配集體土地指標，考慮周邊土地利用狀況，推動集體土地上市流轉，從而集合產業發展所需不同種類的地塊落實項目發展。

一是指標配置傾向于重點鄉村農業項目，而不是全部調配入海口市區。項目用地范圍外或者周邊復墾的農用地所產生的建設用地指標將適用于該項目內所需的農業加工、倉儲、科研、旅游等一產向二、三產延伸用地。二是項目用地范圍內建設用地拆舊建新所節余出的空間，可以置換于項目范圍內其他空間，實現彈性管理。三是根據項目規劃，以規模種植的農用地為主的項目中，如遇建設用地復墾所產生的建設用地指標，可以置換于項目范圍內其他空間;若該項目無需建設用地指標，可用于周邊鄰近農業項目，有利于全區的農業項目聚集效應。

（二）加強“三權入股”模式建設

集體土地指標置換是基礎，“三權入股”模式是推動集體土地上市流轉的驅動力。所謂“三權入股”，即鼓勵集體建設用地使用權、宅基地使用權以及承包地經營權入股，通過股權合作機制強化集體資產權利保障。目前瓊山區集體土地入股，以承包地為主，入股本地的股份經濟合作社或者項目公司情況居多，但經營管理、分紅機制混亂、合作社空殼化、項目公司頻繁解散等問題一直伴隨著“三權入股”，存在諸多風險難以保障權益。為加強“股份合作制的穩定性”保障農民長期收益，推動集體土地流轉勢在必行。

首要是理清集體土地入股參與項目的模式及過程。

一是理清集體土地入股的基本合作模式。有兩種形式探討，A模式是集體土地入股專業合作社，再由合作社作為當地牽頭組織參與當地項目運營。B模式是集體土地入股項目公司，與企業合作參與到項目運營中。

二是在A模式下，理清項目合作的模式，即厘清合作社與項目公司合作方式，分為以下三種模式。C是合作社與投資企業為主導成立的項目公司合作參與到項目中;D是合作社與主要投資企業組成項目公司參與到項目中;E是項目公司與擁有集體土地的農民合作成立合作社，由合作社牽頭運營項目。

其次，在以上現有模式的情況下探討改善舉措。

1、改善農村經濟發展過程中農民、政府以及企業之間的合作模式

目前農民以A土地入股合作社或者B直接入股項目公司的形式居多，但易出現收益分紅不保障情形，因此改善農村經濟發展過程中農民、政府以及企業之間的合作模式尤為重要。根據農民長期利益考慮，C與D模式較為穩定性，原因在于項目存在與發展更多是市場取向所決定的，從合作社長期經營集體土地的角度出發，合作社的設立與項目相關因素相獨立，可以避免因項目發展波動甚至停滯而對合作社的不良影響。但是，E模式是目前合作社發展較好的模式，基于企業作為一個具有豐富管理運營經驗以及穩定法人架構的經濟實體參與到合作社運作中，從而將現代組織治理方式及結構促進了股份經濟合作社的公司化治理水平。

總的來說，從合作模式整理中從參與的三方皆需要進行改善。合作社方面，引入專業的管理營運模式或者機構，加強組織治理機制，健全集體資產管理、財務管理等專業性制度，避免空殼化以及過度依賴外來企業;企業方面，遵循合作共贏的理念，以項目長遠發展為目標，看清經濟發展形勢摒棄任何有關圈地意圖，發揮經營管理的專業特長;政府方面，要堅持各種模式分類推進，牢牢把握以穩定完善農村基本經營制度的底線思維和市場取向的原則與方向，政府是三者中最為重要的一方，堅持引導與協調合作方向，多措并舉壯大區域經濟。

2、提倡集體建設用地使用權及宅基地使用權流轉

地區發展應審時度勢，堅持順應形勢，從當前合作社發展及集體經濟發展過程中看，集體建設用地使用權及宅基地使用權入股已成發展趨勢，對農業產業園及農旅項目起到了關鍵性作用，是一產向二三產延伸的關鍵步驟。其中，2019年8月26日全國人大常委會審議通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，破除集體經營性建設用地進入市場的法律障礙，這對于以農業發展為主導的瓊山區乃至全省提供最為有利的契機。

（三）瓊山區農村集體土地上市流轉的配套機制

基于集體土地指標置換的創新模式以及三權入股模式，多措并舉地實現理論模式探討運用于實踐的目的，以這些模式相應的配套機制形成集體土地上市流轉的系統性制度探討，以推動集體土地制度改革。

1、發展土地上市流轉金融機制，創新土地流通實踐

借鑒金融行業的成熟土地信托理論，發揮信托制度及運行機制的優勢，從而創新集體土地流通實踐過程。農村土地信托流轉是土地金融的重要部分，是指委托人在一定期限內將土地承包經營權或使用權給受托人，在堅持土地集體所有的前提下，按照市場需求，以農民作為收益人，通過規范程序，利用土地出租等方式將土地經營權在一定期限內依法有償流通。其實這一思維框架早已貫穿于當下集體土地流轉制度模式中如今追本溯源加以落實，將信托作為土地資產看守者，將土地轉變為農民可攜帶資產，從而進一步構建土地信托銀行實現投融資。同時，加快土地權益融資擔保，承包經營權及四荒地使用權通過擔保制度有效提升鄉村振興金融信貸的靈活度，滿足產業振興的資金需求，促進土地資源優化配置。

2、建立土地上市流轉示范點，踐行集體土地制度改革

將瓊山區打造成為土地上市流轉先行先試平臺，率先進行上市流轉土地制度改革，進行示范點建設，以點帶面輻射全區改革，其中改革基礎在于以指標置換及三權入股為主導的產權交易制度規范及創新。示范點建設落實信息化平臺建設，推動數字化、精準化和智能化土地綜合整治，深化“多規合一”改革，科學整合全區土地資源，創建瓊山區鄉村振興以土地金融為主導的投資路演平臺。

3、建立專業性集體土地交易平臺，落實政府監管與市場運作相結合創新型管理模式。

一是落實集體土地交易平臺建設的企業化管理方式，成立從區級、鎮級到村級的交易所，可以指標交易作為收入來源，實現自負贏虧的獨立的法人結構及法人治理方式，并明確為由相關政府部門監管的企業，如國資委監管的國有企業控股企業;二是在企業化的基礎上實現管理人員專業化，組建具備評估、保險、房產經紀、銀行、法務等專業性交易經紀人隊伍，達到成為村集體、農民個體、社會資本與政府四者之間溝通橋梁的目標;三是完善交易平臺一級、二級市場互聯網平臺，實現交易公告、重點項目介紹、及時對接業務等方面全電子化、智能化。

4、創新發展精品農業，集約化土地利用

傳統農業向現代農業轉型過程中現代農業集約化是必不可少的環節，更重要的是加快土地利用集約化進程，提高土地利用率和附加值。根據各鎮農業產業發展現狀和發展優勢，提升整合符合各鎮土壤等資源條件和農產品種植情況的農業主導產業，引入現代農業技術生產有機綠色特色農產品及加工產品。瓊山區精品農業發展不僅是符合現代農業發展趨勢，更重要的是體現出技術、專業性知識、資本與土地融合過程，從根本上實現農產品可持續性增值，通過農業品牌化經濟利益反哺作用，加快促進土地流轉。

5、規范健全農村土地市場，提高土地資源利用率

根據發展趨勢及時修訂相關法律法規及地方性規章制度如《合作社管理條例》、《農村集體產權股份制辦法》、《集體土地確權登記辦法》、《集體土地流轉規范》等，推動農村集體產權股份合作制建立，集體土地“三權”入股，促進現有瓊山區專業合作社的改革，從“三塊地”的權益角度來看，規范承包地經營權，落實宅基地使用權流轉，以及倡導建設用地使用權流轉的方向進行頂層設計編制政策規范性文件，遏制私下流轉帶來社會矛盾，將流轉行為放入法律制度化層面實現形式上規范化管理，才能實質性實現土地流轉市場調節機制，有助于實現集體土地上市流轉提高土地資源高效利用這一目標。

（作者單位：中共海口市委黨校，海南 海口 570208）