全域旅游創新發展的探索與反思

吳志才

改革開放40年以來，廣東始終以敢闖敢試、敢為人先的勇氣和魄力走在全國前列。自2016年創建全域旅游示范區以來，廣東經過“自上而下”與“自下而上”相結合的多方面探索，其全域旅游取得了較好的發展成效，初步探索出了經濟發達省域推進全域旅游路徑，為全國全域旅游發展貢獻廣東智慧，同時為未來高質量發展全域旅游提出創建反思。

一、廣東全域旅游路徑探索

廣東依托自身優勢，初步探索出了以“山海統籌、市場驅動、城鄉融合、公共支撐”為理念、以“三大一新”（融入大戰略、依托大市場、立足大民生、構建新體系）四大行動為主要抓手的全域旅游“廣東路徑”。

（一）全域旅游與區域格局大戰略相融合。在實踐摸索中，廣東全域旅游發展一手抓“全”的廣度，一手抓“域”的深度，主動打破行政區域的限制，以“都市圈、海域、山域”為重點，統籌推進旅游資源與市場的整合開發，逐漸形成了“一核一帶一區”的全域旅游大格局，優化珠三角都市旅游核，高水平打造濱海旅游產業帶和北部生態旅游區，攜手打造粵港澳世界級旅游休閑灣區，全域旅游格局與廣東省提出的“一核一帶一區”區域發展格局互促共進，有助于進一步發揮旅游業對區域協調發展的促進和帶動作用。

廣東根據不同區域發展特點，全域旅游發展融合廣東大戰略格局分三類謀劃推進：其一，珠三角地區城市要發揮示范作用，引導旅游業提檔升級，推動珠三角旅游一體化建設，主動融入粵港澳大灣區，打造國際旅游城市;其二，濱海旅游產業帶以濱海組團提升發展為重點，高水平規劃建設世界最美的濱海旅游產業帶，打造廣東濱海旅游升級版;其三，粵北地區城市要充分發揮后發優勢，主動融入“一核一帶”格局版圖，加快推動全域旅游的發展，帶動社會經濟的穩步增長。

（二）全域旅游與市場驅動大產業為依托。在實踐摸索中，廣東省全域旅游發展注重發揮市場對旅游資源配置的決定性作用，基于“創新驅動、政策支持”的產業發展模式，基本形成了“市場創新與政策創新前呼后應”的良好發展環境。

廣東發揚“大市場、重競爭;小政府、重服務”的實踐經驗，在市場驅動大產業謀劃上從三個層次推進：其一，培育與引進相結合，做大做強旅游龍頭企業。廣東省一方面繼續支持本土大型旅游企業加強資本運作實力，提升綜合競爭能力和服務水平，發展成為國內外知名的現代化旅游龍頭企業集團;另一方面，也重點引進國際知名企業和跨國旅游集團落戶廣東。其二，線上與線下相聯動，引導傳統旅游企業轉型。廣東省一方面遵循“規范化管理、等級化認定、差異化發展”的指導思路，引導中小微旅游企業提升旅游產品和服務檔次和品質，增強市場競爭力;另一方面，加快“旅游+互聯網”的融合發展進程，引導傳統旅游企業實現線上線下資源整合，進一步拓寬營銷渠道和市場覆蓋范圍，提高市場知名度。其三，旅游與文創相融合，扶持旅游領域創業創新。廣東省加大對旅游領域創新創業的扶持力度，吸引返鄉創業人才、文化創意人才、鄉村旅游帶頭人參與“大眾創業、萬眾創新”，并充分發揮鄉村旅游創客示范基地引領作用，建立一批旅游創業孵化平臺，培育扶持若干獨角獸旅游企業，打造了一批旅游文創城市、社區和園區以及中小企業集群。

（三）全域旅游與城鄉融合大民生為立足。在實踐摸索中，廣東省全域旅游圍繞“以鄉村旅游為重點發展全域旅游”的總體思路，從城鄉融合發展與鄉村全域人居環境提升、推動鄉村旅游連線成片開發、優化提升休閑農業與鄉村旅游示范點、促進廣東民宿的精品化發展、建設旅游風情小鎮等舉措切入，實施鄉村旅游“四變工程”，讓產區變景區、田園變公園、勞作變體驗、農房變客房，積極倡導城市反哺鄉村，推動鄉村振興。

廣東依托較強的經濟基礎，在旅游惠民上做出了兩大全域特色：其一，在休閑福利上，打造了“三道一徑”為代表的公共休閑民生工程，包括綠道、碧道、古驛道、粵港澳文化遺產游徑。廣東率全國之先累計完成近2萬千米綠道建設，在全省形成了省立綠道-城市綠道-社區綠道互聯互通的綠道休閑網絡慢行系統;正在全面高標準建設廣東萬里碧道，打造廣大人民群眾喜游樂到的美好生態空間;以“南粵古驛道+旅游+文化+體育”，通過激活地方文化，帶動沿線鄉村旅游發展;以歷史為紐帶，構建形成極富特色和歷史底蘊的“粵港澳大灣區文化遺產游徑”系統。其二，在文旅融合上，完善了“三館一站”為代表的公共文化與旅游融合民生工程，通過圖書館、文化館、博物館和鄉鎮綜合服務站建設，進一步提升了公共文化與旅游服務水平，實現了公共文化的旅游化和共享化。

（四）全域旅游與公共服務新體系相構建。在實踐摸索中，廣東省全域旅游發展堅持“政府引導、社會參與”的發展模式，以重大平臺、系統工程為主要抓手，不斷完善旅游基礎設施和公共服務配套，旅游交通網絡便捷性顯著提升，旅游綜合服務智慧化發展，旅游衛生和安全保障進一步加強。

廣東依托較完善的公共服務網絡，在旅游公共服務體系構建上從三個領域推進：其一，打造“快進慢游”交通網絡。廣東旅游發展把“交通先行”作為重要前提，并在“省市縣共建、鼓勵社會參與”開發模式的主導下，推進“交通+旅游”融合公共交通體系升級，在粵北山區推動了南嶺旅游公路建設，在濱海帶推動濱海旅游公路建設。其二，構建智慧化旅游綜合服務，推進省、市、縣三級游客服務中心和旅游數據中心建設，加強旅游信息資源整合。其三，加強旅游衛生環境保障，進一步深化旅游“廁所革命”，推進旅游廁所在地區間、城鄉間、景區內外合理布局。

二、高質量推進全域旅游反思

當前，全域旅游創建已經初見成效，為進一步高質量推進全域旅游，從廣東看全國全域旅游創建工作，仍有三個現實問題需要反思和研究。

（一）創建工作存在“多主體治理”缺位現象。全域旅游有賴于“黨政統籌、部門聯動、市場運作、全民參與”的多主體參與的現代旅游治理新機制。但在全域旅游示范區創建過程中，黨政部門的重視很多僅停留在領導小組成立、文件下發、分派任務等方面，缺乏如旅游考核、旅游用地、旅游金融、旅游人才等有力度的持續支持和頂層設計;部門聯動上缺乏常態協調機制，難以做到“+旅游”跨部門融合;旅游行業、企業和地方民眾參與渠道單一、作用有限，部分旅游企業仍按照傳統的景點旅游模式在運作，把工作重心放在開拓客源市場上，對旅游產品品質和核心競爭力的重視程度不夠，以優質供給為抓手的旅游產業提質增效不足，缺乏主動求變、轉型升級、開放合作的積極性。

（二）創建工作存在“唯標準是從”現象。文化和旅游部發布了具體打分標準進行驗收，絕大部分省尚未出臺根據國家標準來制定自己省域創建標準。條目眾多的驗收標準進一步明確了全域旅游示范區的創建方向，卻也帶來了較大的創建壓力和工作任務。為提高考核分數，加快創建進度，部分創建單位傾向于完成“規定動作”，從簡單的基本項目入手，平均用力，而對創新項目這些“硬骨頭”則擱置不顧。個別單位為盡快完成考核目標，甚至存在“只開會不議事，只規劃不落地，只掛牌不辦公，只宣傳不建設，只招商不扶持，只報告不調查”等敷衍情況。長此以往，“唯標準是從”“停留材料層面”的全域旅游創建作風蔓延開來，可能會使全域旅游創建工作走入“全面平庸、千城一面”的誤區。

（三）創建工作存在“地方特色”不突出現象。當前，創建單位全域旅游發展提供了諸多有價值的探索實踐，如旅游扶貧富民創新發展、涉旅資金統籌創新發展、旅游人才創新發展、社區治理創新發展、資源轉型創新發展、景城共建創新發展、對外旅游開放合作創新發展等，各地要善于學習借鑒這些創建單位的好做法好經驗，高起點謀劃高質量推進全域旅游工作。但在各地在全域旅游創建過程中，實際上仍以“補短板”為主，把工作重心以及人才物資源放在了全域旅游發展規劃、旅游基礎設施建設、旅游項目招商引資、旅游全民營銷等傳統領域。對挖掘地方優勢旅游資源、推動地方特色旅游產品轉型升級、共建區域旅游品牌等“強特色”工作的關注度、投入度相對不足。

（作者系該院教授，廣東旅游戰略與政策研究中心主任;收稿日期：2019-12-30）