全域旅游示范區的改革創建與實踐探索

戴學鋒 陳瑤

改革創新是全域旅游建設的核心與靈魂，是國家全域旅游示范區的關鍵要素。發展全域旅游的核心工作在于以旅游為優勢產業的區域，通過改革創新，破除旅游產業發展的障礙，以旅游業引領和促進全面深化改革。通過旅游業的改革創新，先行先試，探索全域旅游的新實踐，創新旅游管理體制機制和發展的新模式，既為其他地區旅游發展提供可推廣經驗，同時通過旅游業的改革創新，帶動經濟社會領域的全面深化改革。目前，第一批71個全域旅游示范區已經通過文旅部驗收，這些地區通過全域旅游示范區創建，探索了一系列可推廣復制的經驗。

一、推進旅游體制改革，打破部門利益固化

全域旅游示范區創建首先要通過旅游領域體制機制的改革創新，打破旅游業發展的管理體制制約，讓市場在資源配置中發揮決定性作用;同時，制定符合旅游市場發展要求的新型治理體系和模式，提高現代旅游治理能力。

湖南張家界武陵源區旅游業治理模式的探索就很有價值。2018年5月，張家界市出臺的湖南省第一部促進全域旅游發展的地方性法規《張家界市全域旅游促進條例》正式實施。該條例在景區環境保護和資源開發、景區旅游公共服務、鄉村旅游、文明旅游等方面進行創新、規范。既是對國家、省促進全域旅游發展政策意見的落地，也彰顯了張家界旅游特色。同時，武陵源區率先成立了旅游檢察隊伍，創新旅游檢察服務配套機制。建立完善“1+3+N”旅游綜合管理執法體系，成立了旅游警察、旅游工商、旅游速裁法庭等工作機構。通過這一系列舉措使得武陵源區的旅游行業治理體系和治理能力得到了極大的提升，旅游者滿意度明顯提高。

二、創新旅游用地政策，推進土地制度改革

在全域旅游發展過程中，各地充分利用國家現有土地政策，探索適應旅游業發展的各種可能性，努力保障旅游用地，創新旅游用地政策，在土地政策方面先行先試，解決旅游發展用地矛盾關系，打破土地政策的束縛，取得了很多可推廣復制的經驗。全域旅游發展中的用地政策創新實踐，也為其他產業領域乃至整個土地政策的創新改革提供借鑒，推動土地資源配置的市場化。

江蘇省秦淮區走出了一條“向下生長、共建共享、騰籠換鳥”多元化旅游土地供給方式。一是制定了《秦淮區土地儲備、出讓與利用管理辦法》，規范和加強全區土地儲備、出讓與利用工作，加強建設用地保障;二是編制《夫子廟地下空間規劃》，推動夫子廟“向下生長”，建成開放國內首個位于地下的專題博物館——中國科舉博物館。地下四層總展陳面積2.25萬平方米，既有效地保護了科舉文化中軸線，又實現了空間的拓展;三是騰籠換鳥，從夫子廟搬遷南京市中醫院、姚家巷農貿市場、花鳥魚蟲市場等騰出的空間用于旅游項目和公共設施配套建設;四是共享空間建設，景區廊道、城市綠地、文博場館、歷史街區、文化園區、商業綜合體進行旅游化改造后，功能多樣化、復合化，形成主客共享的文旅新空間。類似秦淮區這樣充分利用現有土地政策，綜合嵌入式旅游用地，為其他地區全域旅游的發展提供了可資借鑒的模式。

三、創新旅游投資體系，完善資本要素市場

完善的旅游投融資體制是促進旅游業發展的重要基礎。全域旅游示范區創建過程中，各地不斷創新財政、稅收、金融等支持政策，探索投融資政策和市場化運作模式，先行先試，形成適應新時代旅游業發展的市場投資環境，極大地為全域旅游發展提供了保障。

江蘇省南京市秦淮區搭建政銀企對接平臺，成立金融服務實體經濟合作聯盟。一是建立老城南集團，負責文旅板塊投融資，通過抵押融資、融資租賃、資產證券化、發債等金融手段多渠道融資。二是成立金融服務實體經濟合作聯盟，為文旅項目和企業提供管家式金融服務。三是推動大運河文化基金項目落地，在經營上與區文旅集團建立合作，包括相互股權投資、IPO合作、增設運營公司等。四是創建江蘇省文化金融合作試驗區，引導和促進金融機構、銀行業、保險業等各類資本創新金融產品，為文化旅游企業提供資金支持等金融服務，實現文化旅游創新和金融資本的有效對接。很多全域旅游示范區都通過旅游資源的資本化運作，使得“死”的旅游資源在源頭活水的資金浸潤下，逐漸“活”起來，從而擴大了旅游市場供給，更好地滿足人民群眾的文化需求。

四、優化旅游公共服務，引領社會公共服務

旅游公共服務是旅游業發展不可或缺的基本要素，也是發展全域旅游的核心內容和基本保障。當前，我國社會公共服務建設相對滯后，通過旅游公共服務適當超前發展，能夠引領社會公共服務發展。發展全域旅游，一方面，適應游客旅游需求，促進區域旅游業發展;另一方面，通過旅游公共服務建設適當超前發展，引領社會公共服務發展，優化全域旅游發展環境，帶動地區經濟社會發展。

山東省青島市嶗山區在旅游廁所革命中取得了顯著成效。一是在合作模式上求創新，引入PPP模式，與中國光大集團合作，通過社會資本和技術，參與旅游配套設施投資和運營，極大節約政府人力物力投入，有效降低行政運行成本，提高公共服務質量。二是在建設標準上求創新，結合全球公共衛生間衛生與設施標準和國內旅游廁所質量等級，創新性打造生態化、無味化、智能化、標準化、效能化的“五化”廁所建設體系。三是在運行管理上求創新，設立運營管理控制中心，利用“互聯網+中央控制技術”隨時補齊如廁所需和服務，全自動遠程控制一體化設備運行，保持精細化優質服務標準。還有貴州的赤水縣，通過縣政府統一運作，租用商業門臉改建公廁，解決了旅游者如廁難的問題。破解了當前公廁建設按照原駐民數量，不考慮旅游者者數量的不合理法規條例，探索了一條突破城市規劃、土地供給、財政資金等多方制約的難題，為其他地區解決旅游公共服務不足的制度制約提供了很好的思路。

五、創新旅游規劃體系，提升旅游發展頂層設計水平

旅游規劃成為引領旅游業發展的前瞻性方案。全域旅游示范區創建帶動了旅游規劃的轉型升級。全域旅游規劃與傳統旅游規劃最大的不同是視角的不同，全域旅游規劃從全面深化改革角度出發，重點是創新旅游業發展模式，解決旅游業發展中的瓶頸問題，通過改革創新和一系列制度安排的設計，讓旅游市場真正發揮作用。

貴陽市花溪區積極推進全域旅游規劃創新，做好全域旅游發展的頂層設計。一是制定《推進全域旅游“多規融合”規劃工作方案》，以全域旅游為抓手，以旅游業高質量發展為總體目標，促進城鄉規劃、土地利用規劃、生態保護規劃、旅游發展規劃，實現“區域全覆蓋，城鄉一張圖”的構想。二是推進多規合一，開展花溪區多規融合規劃設計方案的編制工作，成立“多規融合“改革試點領導小組。為保證花溪重大旅游項目的順利落地，規劃部門采取特事特辦的方式，其他相關部門也多次在程序上突破，對相關規劃做出重大調整。建立貴陽市“多規融合”項目策劃生成業務融合信息平臺及“3+1”模式方案。 三是建立健全花溪區規劃實施機制，切實把規劃藍圖變成經濟發展和社會進步的實效。通過多規融合的實踐，一批旅游業大項目在花溪落地，帶動花溪區旅游業上了一個臺階。

六、創新扶貧新模式，助力全面小康社會建設

全域旅游作為一種全新的旅游發展模式，通過旅游發展的全域化、旅游供給的品質化、旅游治理的規范化、旅游效益的最大化，帶動區域經濟社會發展，是推動旅游扶貧的突破口和重要抓手。

貴州省盤州市為破解“資金資源散小弱”制約農村發展的核心問題，推動農村發展向規?；?、集約化、專業化利用資源資金，充分聚集生產要素釋放規?；б?，將農村閑散的土地、林地、草地、水域等資源和資金整合起來，通過“三變”改革，讓村集體和村民資源資金勞動力入股，推動產業轉型升級，助力脫貧攻堅，與全省全國同步實現全面小康，促進市、鄉、村三級同步發展，推進城鎮化建設、城鄉環境治理、鄉村旅游開發，打破城鄉二元結構限制，實現景區帶村、旅游富民戰略目標。

（第一作者系該室主任、研究員，第二作者系該會常務副秘書長;收稿日期：2019-12-10）