3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)政策沿革

摘要：我國(guó)于 2016 年正式啟動(dòng)“全面二孩”政策，社會(huì)有著旺盛的托育需求，但是缺少普惠性托育機(jī)構(gòu)支持，因此國(guó)務(wù)院于2019年出臺(tái)了專門針對(duì)0-3歲嬰幼兒照護(hù)服務(wù)的政策，本文回溯了我國(guó)托育政策的黃金期、萎縮期與重建期，為希望能夠?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的政策提供參考。

關(guān)鍵詞：托育政策;0-3歲嬰幼兒照護(hù);早期教育;二孩政策

1 政策背景

我國(guó)于 2016 年1月1日正式實(shí)施啟動(dòng)“全面二孩”政策，據(jù)統(tǒng)計(jì)2017年新生兒為1758 萬，2018年出生人口為1523 萬，2019年新出生嬰幼兒1465萬，可以據(jù)此推算我國(guó)0-3歲嬰幼兒保有量為4746萬。在二孩時(shí)代下，社會(huì)各界發(fā)出了對(duì)全面開始“公共托育”的期待。我國(guó)3歲以下托育服務(wù)短缺非常嚴(yán)重，龐大的托育需求與普惠性托育點(diǎn)供給稀少形成了鮮明的對(duì)比，整個(gè)行業(yè)專業(yè)人才缺口巨大，亟需要國(guó)家出臺(tái)相應(yīng)的政策加以規(guī)范，因此在2019年5月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》出臺(tái)。本文通過回顧托育政策的歷史沿革，希望能夠?yàn)槲覈?guó)當(dāng)前的政策提供參考。

2 政策沿革

我國(guó)托育政策的發(fā)展可以大致分為三個(gè)階段：1956～1988年以國(guó)家為供給主體的黃金期，1988～2010年市場(chǎng)化改革的萎縮期，2010～2019年多種模式發(fā)展的重建期。

2.1 1956～1988年以國(guó)家為供給主體的黃金期

1956年，內(nèi)務(wù)部、教育部、衛(wèi)生部三部門發(fā)布了《關(guān)于托兒所、幼兒園幾個(gè)問題的聯(lián)合通知》，將學(xué)前教育分為托兒所與幼兒園兩學(xué)段，前者劃歸衛(wèi)生部領(lǐng)導(dǎo)，幼兒園是歸屬教育部管理，這時(shí)起我國(guó)幼兒服務(wù)成了全國(guó)統(tǒng)一管理體系。至此之后，這一時(shí)期的文件政策在明確相關(guān)部門主體職責(zé)的同時(shí)，也帶有明顯的體制性福利，許多托兒所的相關(guān)政策是與單位職工福利捆綁在一起的，例如1962年《關(guān)于企業(yè)職工福利補(bǔ)助費(fèi)開支辦法的規(guī)定》等。

同時(shí)這一時(shí)期也就托育機(jī)構(gòu)的衛(wèi)生保健制度、建筑設(shè)計(jì)規(guī)范、人員師資等都進(jìn)行了非常明確的規(guī)定。1980年11月，《城市托兒所工作條例》發(fā)布，81年6月，《三歲前小兒教養(yǎng)大綱》出臺(tái)，提出了托兒所教養(yǎng)工作的具體任務(wù);1987年9月，有關(guān)托兒所建筑設(shè)計(jì)《托兒所、幼兒園建筑設(shè)計(jì)規(guī)范》發(fā)布，94年12月對(duì)托兒所的保健設(shè)備和保健人員的做出要求《托兒所、幼兒園衛(wèi)生保健管理辦法》出臺(tái)。可以看出這一時(shí)期單位制的托幼機(jī)構(gòu)發(fā)展非常迅速，進(jìn)入了0-3歲嬰幼兒服務(wù)的黃金期。

2.2 1988～2010年市場(chǎng)化改革的萎縮期

1988 發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家教委等部門關(guān)于加強(qiáng)幼兒教育工作意見的通知》中明確提出“幼兒教育事業(yè)不可能也不應(yīng)該由國(guó)家包起來”、“幼兒教育不屬義務(wù)教育”，將托育服務(wù)與福利做了切割。1995 年《關(guān)于企業(yè)辦幼兒園的若干意見》的出臺(tái)更是明確表示要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)幼兒教育走向社會(huì)化。

這一時(shí)期政策的轉(zhuǎn)向是隨著單位制的逐步解體，國(guó)家-單位-個(gè)人的福利輸送模式的弱化而一起進(jìn)行的，但因?yàn)槲覈?guó)并沒有成熟的多元主體存在，導(dǎo)致國(guó)家放手之后，市場(chǎng)因?yàn)橥杏?wù)投入大而回報(bào)低，不愿意承辦這項(xiàng)事業(yè)，3歲以下兒童托育服務(wù)漸漸消失不見。

于2001出臺(tái)的兩份文件《中國(guó)兒童發(fā)展綱要（2001-2010）》，《國(guó)務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中均提到要大力發(fā)展公辦與民辦相結(jié)合的多種形式的嬰幼兒早期教養(yǎng)服務(wù)。2003年，教育部等部門發(fā)布的《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展的指導(dǎo)意見》明確提出要根據(jù)城鄉(xiāng)不同特點(diǎn)，逐步建立起以社區(qū)為基礎(chǔ)，以示范性幼兒園為中心相結(jié)合的教育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，為0-6歲嬰幼兒家庭提供早期托育服務(wù)知識(shí)科普與其他福利。但是主管部門歸屬不明，財(cái)政投入機(jī)制不健全，規(guī)范與評(píng)估制度空白，政策、經(jīng)費(fèi)和人員等各方面制約了托育服務(wù)的發(fā)展，使得這些政策并沒有起到很好的效果，改變當(dāng)前現(xiàn)狀。

2.3 2010～2019年多種模式發(fā)展的重建期

2010 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》明確提出“發(fā)展學(xué)前教育，必須堅(jiān)持公益性和普惠性，努力構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)、布局合理的學(xué)前教育公共服務(wù)體系”，首次以文件的形式承認(rèn)了學(xué)前教育的公共服務(wù)屬性。2016年“全面二孩政策”正式落地，國(guó)家衛(wèi)生計(jì)生委公開了 7 份對(duì)于托育服務(wù)建議的回復(fù)，邊緣化的 3 歲以下兒童托育服務(wù)開始進(jìn)入了政府的公共決策視野。2016年1月5日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施全面兩孩政策改革完善計(jì)劃生育服務(wù)管理的決定》明確要求引導(dǎo)和鼓勵(lì)舉辦普惠性托兒所服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)社區(qū)容納嬰幼兒照料服務(wù)。

2019年5月9日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)3歲以下嬰幼兒照護(hù)服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，明確了由衛(wèi)計(jì)委牽頭的管理體制，健全了財(cái)政投入體制與機(jī)制，同時(shí)教保隊(duì)伍建設(shè)，規(guī)范與督導(dǎo)評(píng)估制度都有了明確參考，是到目前為止專門針對(duì)0-3歲嬰幼兒照護(hù)體系建設(shè)最為全面有效的一份文件。

3 政策未來發(fā)展

在政策的回顧中我們需要認(rèn)識(shí)到需要理清基層責(zé)任，服務(wù)與監(jiān)管分置的重要性，當(dāng)前的政策要求基層在服務(wù)保障嬰幼兒照護(hù)上有更大作為。但是我們注意到一個(gè)問題，大力推動(dòng)管理下沉到社區(qū)，尤其是網(wǎng)格管理下，是否對(duì)已經(jīng)過載的社區(qū)基層造成負(fù)擔(dān)過重，相關(guān)的衛(wèi)健委部門，衛(wèi)生監(jiān)督等機(jī)構(gòu)、與相關(guān)組織是否應(yīng)該承擔(dān)更多的監(jiān)管職責(zé)。指導(dǎo)意見明確了衛(wèi)健委是嬰幼兒照護(hù)機(jī)構(gòu)的牽頭部門與重要的監(jiān)督管理部門，但是登記卻不在衛(wèi)健委，可能會(huì)造成相應(yīng)的信息推送不及時(shí)，幾部門推諉的事情的發(fā)生，導(dǎo)致衛(wèi)健委工作無法展開，造成相關(guān)人員的負(fù)擔(dān)。

托幼服務(wù)不應(yīng)該完全發(fā)揮市場(chǎng)作用，我國(guó)這么多年的市場(chǎng)化改革并未促進(jìn)托幼事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)將0-3歲托育服務(wù)與教育醫(yī)療一樣納入公共服務(wù)領(lǐng)域，公益性公共性多過市場(chǎng)性，國(guó)家配置應(yīng)當(dāng)在其中起到?jīng)Q定性作用，這樣才能夠真正起到本政策的作用。政府應(yīng)對(duì)于0-3歲服務(wù)機(jī)構(gòu)提供場(chǎng)地、減免租金等政策措施，大力發(fā)展普惠性托兒機(jī)構(gòu)點(diǎn)設(shè)置，同時(shí)引導(dǎo)社會(huì)力量開辦參與到嬰幼兒照護(hù)服務(wù)體系之中。

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作者簡(jiǎn)介：劉露（1996—），女，山西呂梁人，社會(huì)工作專業(yè)2019級(jí)碩士研究生，研究方向：兒童社會(huì)工作。

（作者單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與社會(huì)發(fā)展學(xué)院）