PPP項目地方政府風險防范研究

何中平 杜連明 劉素坤

〔內容提要〕筆者通過梳理國內關于PPP項目風險識別文獻，總結歸納出地方政府面臨的主要風險為政府失信、審批延誤、決策失誤、政府監管、法律政策變更。本文基于地方政府視角，結合生命周期理論和PPP項目操作流程，分析地方政府在PPP項目運作的主要作用以及面臨的主要風險，并提出防范風險的措施。

〔關鍵詞〕PPP項目 地方政府 風險防范

自2014年9月，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題通知》文件以來，各地政府積極籌備、推進PPP項目落地實施。PPP項目投資大、周期長、操作復雜，使得PPP項目在運行過程中容易受到各種風險因素的影響，這些影響不僅會給項目造成損失，甚至導致項目失敗。因此，研究PPP項目風險識別與防范機制具有很強的現實價值和實踐意義。

一、地方政府在PPP項目中的作用

1.PPP模式介紹。2015年政府報告中指出，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。通過PPP模式的界定可以得出PPP的運行具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。

2.地方政府在PPP項目中的作用。通過分析社會資本合作項目操作流程可以得出，政府在PPP項目過程中主要作用集中在PPP項目規劃、項目招標采購、項目監管三個方面。PPP項目規劃相對應的是PPP項目操作的項目識別階段和準備階段，在此階段政府主要工作是論證是否需要建設PPP項目和是否需要通過PPP模式來建設實施該項目。項目招標采購相對應的是項目的PPP項目操作流程中的采購階段，在此階段地方政府按照規定程序完成招標，選定項目的社會資本方簽訂合同。項目監管是地方政府在整個PPP項目操作過程中的主要作用，監督社會資本方是否按照設計方案施工，材料質量是否合格，項目建設質量是否合格，項目運行是否滿足公眾需求等。

二、PPP模式下地方政府面臨風險因素分析

通過分析PPP模式和政府在PPP項目中的作用可以得出，在PPP項目生命周期內地方政府面臨的風險主要集中在社會資本合作項目操作流程的項目識別階段、準備階段和采購階段，因為這三個階段決定PPP項目最終是否能落地實施。

上世紀80年代，我國已經在部分城市的污水、道路等領域的嘗試BOT/TOT等模式運行，盡管實施時間較短，范圍較小，但是為政府實施PPP項目積攢中國經驗。國內關于主要通過文獻研究、案例研究方法和問卷調查對PPP項目進行風險識別。本研究中主要通過文獻法來識別公用事業PPP項目的關鍵風險。針對代表性研究分析得出政府面臨的主要風險包括：政府失信、審批延誤、決策失誤、政府監管（見表1）。

三、PPP項目地方政府風險防范措施

針對PPP項目可能出現的關鍵風險因素，從事前控制的角度出發提出以下政策建議。

1.樹立契約精神。在PPP項目操作中，政府失信，未履行合同被視為是PPP項目面臨的主要風險。PPP項目的周期長，參與方眾多，操作復雜，這就要求PPP項目在操作的過程中參與方必須有契約精神，誠實守信地履行自己的職責。同時，要建立契約制度，在平等互利的原則下制定不同程度的違約懲罰措施，警示政府與社會資本方；完善信用評級制度，重點考核違約情況，并且嚴格管理。除此之外，要求參與各方充分認識公用事業的特征，真誠合作。社會資本方不能降低產品或服務質量、浮夸成本，提高產品或服務價格，追求投資的高收益，從而損害社會公眾利益。政府部門不能利用職能優勢，過分擠壓社會資本方的合理利益。合作的基礎是誠信，社會投資者要守信自律，政府也要兌現承諾。在PPP項目談判過程中，政府部門不能為增加項目的吸引力，就輕易承諾社會資本方各種優惠條件，應慎言允諾，避免今后與社會資本方和項目公司產生糾紛。在PPP項目運行中，出現問題或糾紛時應當兼顧各方利益，雙方按照PPP合同確定的處理糾紛途徑措施進行協商解決，并將協商結果通過簽訂協議的形式確定清楚。

2.完善相關政策和法規。PPP相關的政策和法規是指導PPP項目操作的依據，健全的政策法規能有效地控制PPP項目運行中的各種風險，幫助項目參與方全面客觀地識別和分析PPP項目運行所面臨的風險。目前，我國沒有指導PPP操作的單獨立法，只有政府部門相關規定、指導性文件和《合同法》《政府招標法》等與PPP項目操作有關的一些法律中部分法條，還存在很多盲區，不利于PPP項目的順利進行。因此，要盡快出臺《政府和社會資本合作（PPP）法》等立法層次較高的法律來規范公用事業PPP項目操作，并對目前PPP項目的管理涉及的《特許經營法》《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國招標投標法》中不相適應的內容及時調整，明確政府和社會資本方的權益和義務，保證PPP項目在招標、融資、運行、監管等環節有法可依。

3.建立PPP項目監測平臺，并實施項目分類管理。PPP項目期限一般在10～30年，項目周期長，風險因素眾多，運營情況難測，建立PPP項目監測平臺對項目進行追蹤監測，便于發現問題得到及時解決。同時，公用事業各類項目有其行業特征，分類管理可以橫向比較，更容易發現問題。特別是PPP項目進行中的敏感問題，如定價問題、質量問題等。另外，監測平臺還可以起到信息披露的作用，特別是對于公益類項目，這類項目與社會公眾利益密切相關，信息披露可以使公眾享有知情權和參與決策的權力。通過PPP項目平臺可以實現對PPP項目的分類管理，便于有效控制PPP項目風險。

4.重視項目市場調查。項目收入不足、市場需求不足等項目因素是導致項目失敗的重要因素。同時，項目的市場調查也是項目最初決策的基礎，政府和社會資本方都需要在項目確定之初進行充分的市場調查。科學、充分的市場調查能夠為市場預測提供有力保障，避免未來項目市場需求出現巨變。特別注意的是，社會資本方不能將政府承諾作為市場的實際需求，政府也不能盲目接受社會資本方提供的市場需求預測，雙方均應進行實地調查，以掌握準確的決策信息制定可研報告，并在此基礎上建立科學完善的決策機制，必要時聘請專業的咨詢機構提供支持，彌補對專業知識的欠缺。

（作者單位：1.2.大連市市政公用事業服務中心；3.大連海洋大學經濟管理學院）