城鄉一體化驅動鄉村現代化

社會治理是國家治理的重要方面，黨的十九屆四中全會強調要構建基層社會治理新格局。會議審議通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》對此作出了具體部署，其要點包括：健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，加快推進市域社會治理現代化，推動社會治理和服務重心向基層下移，等等。

陳明中國社會科學院政治學研究所“國家治理體系與治理能力現代化”項目執行研究員

上述部署的一個突出特點是沒有對城市和鄉村的社會治理區別對待，也沒有出現鄉村治理、村民自治等鄉村領域的專門性概念，而是使用了“城鄉基層治理體系”“市域治理”等表述。這意味著，在推進治理現代化問題上，中央的精神是對城鄉基層治理進行統籌考慮。因此，鄉村治理現代化并不是要構建一套區別于城市的特殊的治理體系，其前途與目標是城鄉社會治理的一體化。

鄉村治理現代化的前途是城鄉治理一體化

城鄉治理一體化實際上是世界鄉村發展的一個基本規律。社會治理是通過配置公共資源以構造鄉村社會經濟秩序的行動，在這一點上城鄉之間不應該有什么不同。主要發達國家很少有區別于城市的鄉村治理體系，鄉村只是作為一種區別于城市的自然空間、生產空間而存在。歐美等國主要依據人口密度、土地利用和經濟通聯等指標來劃分城鄉，但劃分結果只與特定產業政策的投放相關，而不會據此建立不同的治理結構。

歷史上，中國鄉村人口數量龐大導致農業勞動生產率低下，這是形成特殊鄉村治理體制的經濟根源。盡管中央作出了城鄉治理一體化的戰略部署，但當前鄉村治理仍然存在特殊性是一個不爭的事實。因此，現階段為了理解和分析的便利，在相當長時間里仍然要沿用鄉村治理這個概念。但在運用這一概念特別是制定相關政策時，一定時刻不能忘記城鄉治理一體化這個根本目標。

鄉村發展中的若干趨勢性特征

第一個特征是人口布局發生質地之變。人口布局是社會治理的基礎。人多地狹不但會導致農業生產的過密化從而阻滯經濟發展，由此帶來的普遍貧困還會強化鄉村社會依附性關系，成為治理現代化的障礙。正常的農業生產不需要大量人口堆積在村莊，農業現代化水平提升以后，大部分農業村莊將不復存在。鄉村治理現代化有賴于鄉村人口大幅減少條件下城鄉人口布局的結構性轉變。從世界經驗看，一個國家的鄉村人口比重降低到25%以下，農業人口比重降低到10%以下時，城鄉關系將實現均衡。近20年來，中國開啟了大規模城鎮化進程，鄉村人口比重、鄉村就業人員比重和農業就業份額都大幅下降，城鄉人口布局發生質地之變。當前，我國鄉村人口已經降低到40%，農業人口已經降低到20%以下，鄉村治理現代化具備了初步基礎。

第二個特征是專業農戶階層日漸崛起。近幾年，特別是在傳統農區，一個最顯著的發展變化就是專業農戶的崛起。專業農戶具有專業化程度高、技術水平高、經營收入高等特征。據筆者估算，當前活躍在規模種養業、農業社會化服務及農業產業鏈其他環節的專業農戶數量已經超過1500萬戶，且還在不斷增長。

第三個特征是土地制度改革不斷深化。土地產權制度與鄉村治理關系密切，特定的土地產權制度將型塑不同的產權秩序，從而成為鄉村治理的一個結構性變量。進入新時代以來，中央圍繞深化土地制度改革作出若干重大部署。農村土地“三權分置”的改革思路正式確立，農村征地制度、集體經營性建設用地入市制度和宅基地制度“三項改革”扎實推進，農村集體產權制度改革全面推開，一系列改革帶來了土地資源配置效率的提升和鄉村經濟活力的增強。特別是在前述改革基礎上，中央對廣東、浙江等地探索多年的“政經分開”改革予以認可，鼓勵有條件的地方嘗試集體經濟組織與村民自治組織分開運行，實現了產權管理與社會治理的專門化。這對于鄉村治理現代化的意義不可估量。

第四個特征是全面脫貧改變鄉村結構。2020年是脫貧攻堅戰收官之年，從全國形勢看，脫貧攻堅勝利已成定局。數量龐大的貧困人口一直是制約鄉村治理水平提升的一個極大的不確定因素。脫貧攻堅最重要的意義就在于把鄉村中處于最底層的、最困難的人群直接納入國家發展的軌道，短時間內實現鄉村社會結構的全局性調整。絕對貧困消除，一方面意味著鄉村不同階層間貧富差距大幅縮小，另一方面意味著絕大部分的鄉村人口和要素都在一定程度上卷入了社會化分工體系。上述兩方面共同作用，促成了鄉村現代性水平的普遍提升，這將為鄉村治理現代化開辟新空間。

當前鄉村治理存在的主要問題

第一，鄉村治理體制與鄉村多樣性不相適應。近年來，各地完善鄉村治理體系的一個基本思路是實現鄉村治理的正規化。但在實踐中，正式的治理體制卻無法直接導入復雜多樣的鄉村社會。傳統農區和山區的許多村莊，人口外流嚴重，常住人口早已難以支撐村莊組織建設，這種情況下所謂的鄉村治理正規化是無從談起的。而對于很多城中村、城郊村和經濟發達村而言，無論是從人口規模還是從產業特征來說，都已經是一個成熟的城市形態了。這個時候，再賦予其一套區別于城市的鄉村治理體制，也沒有太大的實際意義。

第二，城鄉空間布局阻礙社會治理能力提升。一般來說，現代化的鄉村社會中，絕大多數人口居住在人口1—3萬人的小城鎮中，而專業農戶則靠近地頭相對分散居住。從國際經驗來看，處于城鄉之際的小城鎮在鄉村發展中具有重要的帶動作用，特別是承擔著周邊鄉村的教育、醫療、社會治安等公共服務功能。但我們現在面臨的局面是，大量脫離農業的人口無法向城鎮轉移或者適度集中居住，只能繼續居住在分散的自然村落中。由此帶來的后果是：一方面，遍地都是千八百人的中小規模村莊，公共服務供給效率十分低下;另一方面，大量的鄉鎮駐地人口不足萬人，無法形成人口聚居的規模效應。人口和資源分散，中心鎮區的專業化水平也就上不去，難以發揮帶動整個鎮域進入專業化市場分工的節點作用。這樣的布局長期得不到調整，直接影響了鄉村治理現代化進程，特別是與中央提出的“市域治理現代化”的目標相去甚遠。

第三，產權秩序阻滯了鄉村治理現代化進程。盡管土地制度和集體產權制度改革全面推進，但制約城鄉之間人口和土地等要素流動的制度壁壘仍未根本消除。尤其是，進城農戶在農村各項權益的“退出權”沒有得到實質性落實，由此帶來了一系列麻煩。城市這一頭，進城農戶無法將農村權益變現，也就無法將其作為進城的啟動資金;鄉村這一頭，真正從事農業的專業農戶流轉土地的交易成本高昂，制約了經營規模的擴大和競爭力提升。此外尚有很大一部分村莊沒有很好落實承包期內不調整承包地的法律規定，頻繁的土地調整造成了不少沖突事件。這些問題的根源都出在土地產權制度上，不解決這個問題，鄉村治理現代化沒有指望。

構建基層治理新格局，走鄉村善治之路

第一，科學劃分村莊類型，分類推進鄉村治理體制改革。逐步構建城鄉統一的社會治理體系：達到市（鎮）規模標準的村莊組織逐步轉置為城鎮政府;分散居住在開放式鄉村的專業農戶歸屬到附近的市（鎮）或村莊管轄，不再建立專門的政治或者行政組織;衰退型村莊設立過渡期，不強行增加村級組織規模，只保民生底線。

第二，優化城鄉空間布局，提升鎮區服務帶動能力。調整人口布局，引導脫離農業的人口逐步向小城鎮集中。教育、醫療等基礎性公共服務向鎮區集中，鄉村道路建設資金優先用于確保居民點與中心鎮區的聯通性，周邊鄉村居民通過校車及公共交通分享專業化服務。

第三，深化土地制度改革，構建城鄉融合發展的體制機制。啟動農村土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權等集體成員權（益）的“一攬子”退出改革，鼓勵符合條件的進城農戶依法自愿有償退出上述權利。探索集體經濟組織再造新模式，允許打破既有集體經濟組織邊界，通過合作社等形式組建跨社區的新型集體經濟組織。