瑞典“寬松”抗疫背后

沈贇璐

自4月初以來，瑞典新冠肺炎確診病例總數持續增長。據統計，瑞典報告的每百萬人口的新冠肺炎死亡人數達358人，遠高于其北歐鄰國丹麥（93）、芬蘭（53）和挪威（44），甚至遠超備受關注的美國（267）。

瑞典是世界上少數拒絕采取封鎖措施以遏制新冠病毒傳播的國家之一。從疫情開始至今，瑞典“寬松”的抗疫政策令外界感到困惑。特別是在疫情危機面前，瑞典首相及政府的組織力表現“疲軟”，除首相等在電視上向公眾苦口婆心地勸導少出門少聚餐外，有關抗疫的一些硬性規定均由瑞典國家公共衛生局制定和發布。

位于斯德哥爾摩的瑞典野戰方艙醫院。

同時，有關抗疫物資供給配發，由衛生部下的國家衛生與福利委員會來負責統籌和協調;調查和監管各大醫院、養護機構、養老機構的醫療護理、醫護人員、社會服務，處理醫患矛盾和床位糾紛等工作，則由衛生和社會保健檢查局管轄。

一些分析人士認為，這與瑞典政治體系中政府與國家公共機構的關系有關。按照國際上對“公共機構”（全部或部分使用財政性資金的國家機關）概念的界定，上述與疫情管控相關的瑞典國家衛生與福利委員會、衛生和社會保健檢查局等都屬于公共機構。

“與眾不同”的公共機構

根據瑞典憲法的規定，瑞典政府統治整個國家，而在政府的行政管理職能中，包含對國家職能部門和各國家公共機構的管理。瑞典政府下設的國家公共機構隸屬于各部委，但它們不僅構成了政府實現管理國家任務的主要工具，同時也是實施議會頒布的各項政策的具體操作者。換言之，瑞典的國家公共機構不僅要對政府負責，也同樣需要對議會負責。

瑞典全國約220個國家公共機構中約有16萬員工，覆蓋抑制犯罪、邊境保護、國際合作、稅收、高等教育等諸多重要的社會服務職能。政府每年給國家公共機構制訂工作內容、撥付預算，并向各公共機構指派負責人。

但同時，政府卻無權干預國家公共機構如何依據憲法開展工作。在多數歐洲國家，政府部長擁有直接插手這些國家公共機構日常工作的權力，而在瑞典，卻嚴格禁止部長直接干預國家公共機構運行。瑞典的國家公共機構與政府之間的關系較為松散和獨立，與其說它們為政府服務，不如說是在為瑞典這個國家服務。

這些國家公共機構除了負責處理和實施議會通過的法律、法規、指令和決策，還有一部分工作內容源于機構領導層作出的決定。對于公共機構而言，只要是符合相關法律規定的，能達到政府期望和要求的，機構本身可以擬定相關措施，決定執行和完成政府任務的具體方法和途徑。

換言之，瑞典國家公共衛生局為控制疫情擴散，既可以設定較嚴格的管理標準，也可以制訂較寬松的抗疫措施。目前瑞典采取的抗疫措施多來自該局的建議，足見其自主性。該局首席流行病學家安德斯·泰格內爾早前表示，根據該機構統計模型，首都斯德哥爾摩在5月份就能實現“群體免疫”。

同時，部分國家公共機構并不歸屬于某一個國家部委，很可能在實際工作中需要聯系和對接多個部委，這在無形中提高了其辦事靈活度，但同時也降低了辦事效率，增加了溝通的時間成本。

職權與風格

此外，在2014年大選后，瑞典社民黨執政，以前由首相直接管理的對抗危機的部門被轉至司法部，這也導致了在危機處理中首相“調動一切”的速度和權力大不如前。

這個本由首相直接管理的部門名為危機處理辦公室，是2008年在弗雷德里克·賴因費爾特任首相期間成立的，隸屬于內閣，由各國務委員組成，并向首相的國務秘書匯報工作。通過國務秘書能夠快速協調和聯系各部委，并能讓首相及時知曉處理進度，在緊急時刻調動各部門展開行動。

不過，2014年該辦公室被轉移至司法部，負責人改為內務部部長和該部長秘書。當時就有分析人士指出，危機處理辦公室的職能職權將被弱化，因為司法部無權調動其他部門來服務其下屬機構，同時該辦公室與首相之間的直接聯系也被切斷。

當時決定“降格”危機處理辦公室的人，正是目前遭遇疫情應對難題的現任首相斯特凡·勒文。

一些研究政治心理學的專家認為，勒文這么做，最主要的原因在于其執政風格和執政理念。比起“做領導”，勒文更傾向于做支持型的工作，在這次疫情危機中，勒文選擇信任并聽取安德斯·泰格內爾的意見，這符合其一貫風格。

理想與現實

同時，瑞典的抗疫表現，還被一些觀察家認為與其國家治理模式中的“自由理想主義”色彩有關。高度信賴國家公共機構和青睞弱政府、強社會治理理念的首相，其實也是這種理想主義的延伸和體現。

在瑞典政府的組閣上，我們能看到這種理想主義的影子。2014年后，受歐債危機、難民危機等影響，極右翼勢力在瑞典抬頭，瑞典民主黨的支持率一路攀升。因此2018年大選的結果，不論是左派和右派都無法在議會獲得絕對多數，首相的候選人成為當年瑞典政治的熱門話題。

在目前的歐洲，右派和極右聯合組閣的政府并不罕見，從意識形態而言也是順理成章。然而，本可以與極右翼政黨聯盟并踏入政府的瑞典右派政黨卻對此產生了分歧。屬于右派的中間黨和自由人黨竟與左派的社民黨達成一致，愿意在議會中支持勒文擔任首相，條件是要參與對預算案等一些重要事項的事先磋商。最后社民黨和綠黨進行組閣，形成了如今的少數黨政府。

雖然瑞典經歷了近半年的懸浮議會，但這樣的結果的確更為符合在瑞典大行其道的“理想主義”政治理念。

對于此次抗疫的政府表現，瑞典工商業日報指出：“瑞典是一個基于信任和責任的開放社會，因此政府選擇了符合國家模式的策略。”安德斯·泰格內爾也對媒體表示，瑞典關于傳染病的相關法案大多都基于自愿原則。

勒文敦促瑞典人運用“常識”：“我們的成年人必須完全是‘成年人……每個人都承擔著沉重的責任”。瑞典外交大臣安·林德表示：“我們正在做大多數其他國家也在做的事情，但我們的做事方式不一樣。我們沒有封城，我們非常信任民眾，要求他們自己承擔責任。”

不過，有觀察人士指出，國家公共機構的運行、社會職責的履行，如果都依靠社會和民眾的自覺，的確存在過于理想化的一面。目前，瑞典在抗疫政策上的一些調整，便透露出對這種理想主義的校正與反思。